Um Ensaio sobre Poderes e Instituições

 A PROGRESSIVA PERSONALIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES

                Poder, crédito republicano, higidez e normalidade institutional

Arion Ronaldo Ribeiro Louzada

Professor. Arion Ronaldo Ribeiro Louzada dedicou parte de sua trajetória acadêmica ao estudo e ao ensino do Direito Constitucional, da Economia e do Direito Internacional Público e Privado. Mestre em Direito pela Universidade Católica, lecionou na Universidade Paulista, no Centro Universitário Projeção e em outras instituições de ensino superior no Brasil. Sua produção transita entre a análise jurídica e econômica, com especial interesse pelas instituições, pelo desenvolvimento econômico e pelas políticas públicas. É autor de Brasil, Potência por Escolha — Trabalho, capital, soberania produtiva e segurança jurídica para um novo ciclo de desenvolvimento e Da Concentração à Dependência: A vulnerabilidade estrutural das exportações brasileiras. Livros disponíveis em versões digitais (e-book), brochura e capa-dura nas lojas da Amazon, no Brasil, nos EUA, na Europa, Japão e outros países.

RESUMO

O estudo examina a progressiva personalização das instituições públicas e a conservação temporal da capacidade de controle em ordens constitucionais. Parte da distinção entre pessoa, cargo e instituição e confronta a formulação com tradições clássicas e contemporâneas sobre separação de poderes, autoridade legal-racional, não dominação, legalidade, integridade, corrupção institucional, accountability, erosão e resiliência democráticas, mudança institucional endógena, entrincheiramento e normas informais. Sustenta que independência não equivale a imunidade, definitividade não equivale a soberania e liderança não se confunde com personalização. Propõe a expressão “higidez republicana” como formulação sintética e hipótese analítica para designar a qualidade relacional e temporal de uma ordem na qual o exercício do poder permanece efetivamente submetido, ao longo do tempo, aos mecanismos juridicamente instituídos de limitação, revisão e responsabilização, sem que a própria trajetória das competências reduza materialmente a capacidade futura de incidência desses controles. A categoria não é apresentada como fonte autônoma de deveres, competências ou sanções e permanece submetida ao fechamento jurídico. O contexto brasileiro é tratado como campo de incidência da pergunta teórica, sem personalização de acusações nem antecipação de responsabilidade. Conclui-se que a despersonalização do poder e a preservação da operabilidade dos controles são condições relevantes da normalidade republicana, cuja avaliação exige mecanismos causais identificáveis e distinção rigorosa entre crítica institucional e juízo jurídico de ilicitude.

Palavras-chave: instituições públicas; personalização institucional; higidez republicana; controle do poder; accountability.

ABSTRACT

This study examines the progressive personalization of public institutions and the temporal preservation of control capacity in constitutional orders. It begins with the distinction between person, office, and institution and confronts the proposed framework with classical and contemporary traditions concerning separation of powers, legal-rational authority, non-domination, legality, integrity, institutional corruption, accountability, democratic erosion and resilience, endogenous institutional change, entrenchment, and informal norms. It argues that independence is not immunity, finality is not sovereignty, and leadership is not equivalent to personalization. The expression “republican institutional health” is proposed as a synthetic formulation and analytical hypothesis describing the relational and temporal quality of an order in which the exercise of public power remains effectively subject, over time, to legally established mechanisms of limitation, review, and accountability, without the trajectory of those powers materially reducing the future capacity of such controls to operate. The concept is not presented as an autonomous source of duties, powers, or sanctions and remains subject to legal closure. The Brazilian context is treated as a field in which the theoretical question becomes urgent, without personalized accusations or anticipatory judgments of liability. The study concludes that depersonalization of power and preservation of the operability of controls are relevant conditions of republican normality, whose assessment requires identifiable causal mechanisms and a rigorous distinction between institutional criticism and legal findings of unlawfulness.

Keywords: public institutions; institutional personalization; republican institutional health; control of public power; accountability.

INTRODUÇÃO

Há momentos em que o funcionamento ordinário das instituições produz questões mais duradouras do que os acontecimentos que as tornam visíveis. O Brasil contemporâneo oferece um desses momentos. Controvérsias graves envolvendo autoridades situadas em instituições dotadas de competências jurisdicionais, investigativas e persecutórias de primeira grandeza trouxeram para o centro do debate público problemas que não se resolvem pela aprovação ou rejeição de pessoas determinadas.

A questão academicamente relevante começa quando se retiram os nomes próprios e se pergunta o que permanece: quais relações entre pessoa, cargo, instituição e controle são compatíveis com uma ordem republicana capaz de exercer poder e, ao mesmo tempo, conservar os limites desse poder.

Este estudo parte dessa circunstância, mas deliberadamente não a converte em crônica. A notoriedade dos episódios não dispensa demonstração; a gravidade das acusações não autoriza antecipação de responsabilidade; a importância das instituições não as imuniza contra crítica. Jurisdição, investigação e persecução são funções sem as quais o Estado constitucional perde capacidade de proteger direitos e aplicar o direito. Precisamente por isso, a independência necessária ao seu exercício não pode ser confundida com autossuficiência, assim como o escrutínio de seus agentes não pode ser confundido com hostilidade às instituições que integram.

O problema central é a progressiva personalização das instituições.

A expressão não designa a presença inevitável da personalidade humana no exercício do poder, nem condena liderança, notoriedade ou autoridade intelectual. Refere-se à erosão da distância entre pessoa e cargo pela qual competências, prerrogativas, instrumentos ou prestígio pertencentes à instituição começam a operar, objetiva ou simbolicamente, como extensões da posição pessoal de seu ocupante.

O fenômeno interessa ao direito constitucional porque competências públicas não constituem patrimônio de quem as exerce. São poderes funcionalizados, atribuídos temporariamente e vinculados a finalidades que antecedem o agente e devem sobreviver a ele.

Essa primeira questão conduz a outra, menos visível e talvez mais difícil. Uma ordem constitucional pode conservar formalmente seus órgãos, competências e procedimentos de controle e, ainda assim, alterar as condições materiais em que esses controles funcionarão no futuro? Em outras palavras: o exercício ordinário de uma competência pública pode contribuir, sem reforma textual correspondente, para tornar mais difícil, custosa, improvável ou institucionalmente arriscada a incidência posterior dos mecanismos juridicamente existentes de limitação, revisão e responsabilização sobre o mesmo centro de poder?

A pergunta não nasce em terreno vazio.

Montesquieu e Madison colocaram a contenção do poder no centro do desenho constitucional. Weber tornou decisiva a separação entre autoridade do cargo e atributos pessoais do ocupante. A tradição republicana contemporânea, especialmente em Pettit (1997), recolocou a não dominação e a contestabilidade no núcleo da liberdade política. Fuller mostrou a importância das condições internas da legalidade; a teoria fiduciária examinou o caráter funcional e confiado do poder público; O'Donnell demonstrou que a existência formal de agências de controle não garante accountability horizontal efetiva.

A literatura sobre corrupção institucional, erosão democrática, resiliência, feedback, mudança institucional endógena, entrincheiramento, partidos, normas informais e forbearance mostrou, por caminhos distintos, que instituições podem modificar silenciosamente as condições de seu próprio funcionamento.

Esse estado da arte impede duas facilidades. A primeira seria apresentar como novidade aquilo que a teoria política, o direito público e a ciência política já explicaram com precisão. A segunda seria concluir, em sentido inverso, que a abundância de categorias existentes elimina qualquer problema ainda digno de investigação.

O percurso adotado neste estudo é mais restrito. As teorias são aproximadas, confrontadas e separadas para determinar o que cada uma explica e onde seus objetos deixam de coincidir.

A categoria de higidez republicana será utilizada nesse percurso com estatuto deliberadamente modesto. Não se anuncia uma nova teoria geral da República nem um princípio capaz de criar competências, infrações ou sanções. Higidez republicana funciona como formulação sintética e hipótese analítica para examinar uma qualidade relacional e temporal da ordem institucional: a conservação, ao longo do exercício do poder, da capacidade efetiva de incidência dos controles juridicamente instituídos sobre esse poder. Sua utilidade dependerá de conseguir distinguir essa relação de fenômenos próximos - legalidade, integridade, accountability, não dominação, entrincheiramento, resiliência e erosão - sem duplicá-los desnecessariamente.

A mesma cautela vale para outras expressões empregadas no texto.

Crédito republicano designa a assimetria pela qual autoridade, prerrogativas e proteção institucional são conferidas antes que o desempenho individual seja conhecido, sem que daí decorra confiança pessoal antecipada. Modéstia institucional não descreve temperamento: indica relação não apropriativa com a competência. Distância republicana não pretende estabelecer uma métrica abstrata; nomeia a separação funcional necessária entre pessoa e cargo, proteção e imunidade, decisão e controle, prestígio e irresponsabilidade. Nenhuma dessas categorias dispensa a base jurídica necessária à atuação estatal.

O fechamento jurídico é, por isso, condição interna do argumento.

Conceitos de boa ordem institucional não podem criar, por si mesmos, poder estatal.

A República pode exigir juridicamente apenas aquilo que o direito autoriza exigir.

A sociedade, porém, conserva liberdade para avaliar o exercício público da autoridade, e instituições privadas como Universidade, imprensa, advocacia, associações e produção intelectual participam legitimamente desse escrutínio sem se converterem em órgãos de responsabilização estatal.

A investigação segue, assim, duas linhas que ao final precisam reencontrar-se. A primeira examina a despersonalização do poder: por que a instituição não pertence ao agente e por que a substituibilidade de seus ocupantes constitui sinal de maturidade republicana. A segunda examina a temporalidade dos controles: por que não basta saber quais competências de fiscalização, revisão e responsabilização existem no papel, sendo necessário perguntar se permanecem materialmente operáveis depois de sucessivos exercícios do poder controlado.

O contexto brasileiro retornará ao final não como demonstração automática da tese, mas como razão de sua urgência. A teoria não será autorizada a concluir sobre fatos aquilo que os fatos não provarem. Seu papel é mais exigente: oferecer critérios pelos quais controvérsias presentes possam ser examinadas sem culto a personalidades, sem hostilidade às instituições e sem a comodidade de confundir legalidade formal com saúde institucional.

O que se procura saber é se uma República pode conservar instituições fortes sem produzir agentes institucionalmente indispensáveis e se pode conferir poderes suficientes sem permitir que o exercício desses poderes consuma, para os que virão depois, a capacidade de controlá-los.

1 O poder público e a distância entre pessoa, cargo e instituição

A impessoalidade

A impessoalidade costuma aparecer no vocabulário jurídico como princípio administrativo. Aqui ela é tomada em sentido mais elementar: como uma técnica de civilização do poder.

A função pública somente pode sobreviver à sucessão de seus titulares se for possível distinguir aquilo que pertence ao cargo daquilo que pertence à pessoa. Essa separação não elimina personalidade, liderança ou convicção. Ela impede que atributos institucionais sejam incorporados ao patrimônio simbólico do ocupante.

Personalização institucional

Há personalização institucional quando essa distância se reduz. Competências, prerrogativas, instrumentos, proteções ou prestígio que pertencem à instituição começam a funcionar, objetiva ou simbolicamente, como extensões da posição pessoal de quem a ocupa.

O fenômeno pode ser ostensivo, mas também pode ocorrer sem qualquer proclamação de propriedade: basta que a crítica à pessoa seja tratada como ataque à instituição, que a proteção da função acompanhe o indivíduo além de sua finalidade ou que a permanência de determinado agente passe a ser confundida com a preservação da própria missão institucional.

Definitividade não é soberania

Uma ordem jurídica precisa encerrar controvérsias. Por isso atribui a determinadas autoridades a palavra final em certos procedimentos. Essa definitividade, porém, não transforma o decisor em soberano. Soberania e competência pertencem a planos diferentes.

Uma corte pode decidir definitivamente um litígio sem adquirir o poder de determinar, sozinha, todos os limites, controles e responsabilidades de sua própria atuação. Nenhuma competência pública deve fechar sobre si o circuito completo de sua legitimação.

2 Montesquieu e Madison: virtude, falibilidade e desenho do poder

Montesquieu

Montesquieu (1989) oferece duas advertências que precisam ser lidas juntas. A República necessita de virtude política, mas o poder não pode depender exclusivamente da virtude de quem o exerce. A moderação não é apenas recomendação moral; precisa encontrar expressão na arquitetura das instituições. Daí a célebre necessidade de que o poder detenha o poder.

A lição impede dois erros simétricos: imaginar que boas pessoas tornam dispensáveis os controles ou supor que bons controles tornam irrelevante a conduta dos agentes.

A formulação ganha precisão quando se recorda o problema que Montesquieu procurava resolver.

A liberdade política não é apresentada como licença individual ilimitada, mas como segurança produzida por um governo moderado. O risco nasce da tendência do poder a avançar até encontrar um limite. Por isso, a contenção não pode depender apenas da disposição subjetiva do governante. Deve ser incorporada à própria disposição das coisas.

A separação de poderes, nessa leitura, vale menos como desenho geométrico de compartimentos estanques do que como técnica destinada a impedir que uma vontade pública se torne suficiente para definir, executar e julgar os limites da própria atuação.

Essa advertência é especialmente importante para instituições cuja legitimidade contemporânea se apoia, com razão, em garantias de independência. Independência e liberdade institucional não são sinônimos de ausência de contrapeso.

A independência protege a função contra interferências incompatíveis com sua finalidade; o contrapeso protege a ordem contra a possibilidade de que a proteção funcional seja reinterpretada como dispensa de controle. O problema não está em reconhecer poderes fortes, mas em permitir que a força recebida elimine a exterioridade capaz de contê-la.

Autocontenção e heterocontenção

Essa tensão permite distinguir autocontenção e heterocontenção. A primeira diz respeito ao dever de quem possui competência: reconhecer limites, resistir à tentação de converter possibilidade em autorização e compreender que a finalidade da função restringe o modo de exercê-la. A segunda pertence ao desenho institucional: são os mecanismos que devem continuar funcionando justamente quando a autocontenção falha. Uma República madura educa para o dever e estrutura para a falibilidade.

Madison

Madison (2003) leva a falibilidade ao centro do problema constitucional. Se os homens fossem anjos, governo e controles seriam desnecessários; como não são, a ordem política precisa simultaneamente capacitar o governo e obrigá-lo a controlar-se. O ponto decisivo não é pessimismo antropológico.

É realismo institucional. Constituições não podem ser desenhadas para os governantes em quem confiamos hoje, porque serão utilizadas amanhã por pessoas de interesses e convicções diferentes.

O argumento madisoniano acrescenta um elemento que a leitura puramente jurídica da separação de poderes tende a perder: instituições não operam por abstrações, mas por pessoas dotadas de interesses, ambições, lealdades e incentivos. A Constituição precisa utilizar essa realidade sem se render a ela.

A conhecida fórmula segundo a qual a ambição deve contrapor-se à ambição não celebra o egoísmo; reconhece que um sistema constitucional prudente não deposita sua sobrevivência na coincidência permanente entre virtude pessoal e dever público. A dependência popular continua sendo o controle primário, mas não dispensa precauções auxiliares.

Daí resulta uma consequência relevante para ordens constitucionais nas quais determinados agentes não se submetem diretamente à renovação eleitoral. A ausência de dependência eleitoral pode ser necessária para assegurar imparcialidade ou autonomia técnica, mas torna ainda mais importante a existência de controles juridicamente adequados à natureza da função.

A garantia que retira uma autoridade da pressão majoritária não pode, sem contradição, ser convertida em argumento para retirá-la também dos mecanismos republicanos de revisão, responsabilidade e crítica.

Modéstia institucional

Daí a ideia de modéstia institucional. Não se exige que a autoridade pense pouco de si, nem se pretende diagnosticar sua personalidade. Exige-se uma relação adequada com a competência: convicção não produz competência; competência não elimina limite; autoridade não confere propriedade sobre a função. Modéstia institucional significa não fazer mais — nem menos — do que a função legitimamente exige.

Testes de substituição e reciprocidade

Duas perguntas tornam essa exigência inteligível fora do vocabulário especializado.

Primeiro: aceitaríamos a mesma prerrogativa se amanhã ela estivesse nas mãos de alguém de convicções opostas às nossas?

Segundo: a instituição aceita sobre si formas de controle comparáveis àquelas que considera legítimo exercer sobre outras?

As respostas não criam ilícitos nem sanções; servem para revelar quando a defesa de um princípio pode estar sendo substituída pela defesa de uma pessoa ou posição conjuntural.

3 Weber: a autoridade que pertence ao cargo

Dominação legal-racional

Weber (1978) ajuda a compreender por que a burocracia moderna, longe de ser necessariamente sinônimo de personalização, nasce como força de despersonalização. Na dominação legal-racional, a obediência dirige-se à ordem impessoal e às competências juridicamente delimitadas, não à pessoa privada do ocupante. O cargo possui continuidade própria; o agente é temporário.

A contribuição de Weber é decisiva porque desloca a análise do caráter do governante para a forma de legitimação da autoridade. Na dominação legal, o agente não recebe um território pessoal de poder. Recebe uma competência definida por regras, exercida em uma organização que o antecede e deve sobreviver-lhe.

A continuidade pertence ao cargo; a transitoriedade, ao ocupante. Essa diferença permite compreender por que a impessoalidade não é frieza administrativa, mas uma proteção contra a apropriação privada ou carismática de poderes públicos.

A burocracia moderna, nesse sentido, contém uma promessa republicana e um risco. A promessa está na substituição de fidelidades pessoais por competências, procedimentos e responsabilidades definidas. O risco surge quando a especialização, o domínio informacional ou o prestígio acumulado tornam o titular praticamente inseparável da função.

A racionalidade formal da organização pode continuar intacta enquanto se produz, no plano simbólico e relacional, dependência crescente de determinados agentes. A personalização contemporânea não precisa, portanto, abolir a burocracia; pode instalar-se sobre ela.

Repersonalização

Isso não impede uma repersonalização no ápice. Uma máquina administrativa pode conservar procedimentos racionais enquanto a figura que ocupa posição superior concentra identificação pública, deferência e poder de tal maneira que a distinção entre instituição e titular se enfraquece. O problema, portanto, não é liderança. É a passagem da liderança legítima para uma relação em que o prestígio institucional se torna inseparável da pessoa.

Proporção

O senso de proporção weberiano também importa. Nem todas as funções públicas exigem o mesmo grau de despersonalização. A política eletiva admite liderança, identidade programática e comunicação pessoal em intensidade maior.

A jurisdição, por depender de imparcialidade, razões públicas e aplicação do direito, exige distância superior entre personalidade e função. Despersonalizar a titularidade não significa desumanizar o exercício.

4 O crédito republicano e a tradição fiduciária

Crédito antecipado

Toda investidura pública contém uma assimetria. A ordem jurídica entrega poder antes de conhecer o desempenho concreto de quem o exercerá. Confere recursos, proteção, autoridade e, em alguns casos, capacidade coercitiva. O agente recebe primeiro e demonstra depois como utilizará o que recebeu.

É nesse sentido que se pode falar em crédito republicano.

Autoridade, confiança e justificação

A autoridade decorre da investidura; a confiança depende da conduta; a justificação acompanha permanentemente o exercício. Por isso, probidade, urbanidade, discrição e respeito aos limites não são favores que geram dívida de gratidão da sociedade. São formas ordinárias de adimplemento dos deveres associados ao poder recebido.

Teoria fiduciária

A teoria fiduciária do poder público impede que a imagem do poder como encargo seja apresentada como descoberta recente.

A literatura reunida em Fiduciary Government registra uma linhagem antiga da ideia de que autoridades exercem poderes confiados para fins que não se confundem com seus interesses particulares e, ao mesmo tempo, evidencia que a transposição do direito fiduciário privado para o Estado é objeto de controvérsia.

Paul B. Miller, ao tratar da representação fiduciária, oferece uma elaboração contemporânea dessa tradição; o volume coletivo, porém, abriga concepções diversas sobre Estado, representação, legitimidade, deveres e beneficiários. O uso dessa literatura exige, portanto, mais do que a metáfora do trustee: exige reconhecer que a pluralidade de fins e de sujeitos da ordem pública impede a reprodução simples da estrutura fiduciária privada.

A consequência para o crédito republicano é delimitadora. A ideia de que a competência pública não constitui patrimônio do agente já está amplamente coberta por tradições fiduciárias e pelo próprio direito público. O conceito somente conserva função própria ao enfatizar a assimetria temporal da investidura: competências, prerrogativas e proteção institucional são conferidas antes que o desempenho individual seja conhecido; a confiança pessoal, ao contrário, permanece contingente e revisável.

Autoridade é conferida; confiança é variável; justificação é devida.

A especificidade do conceito

O crédito republicano conserva utilidade em ponto mais específico: explicita a temporalidade da investidura. O poder institucional é entregue antes da avaliação do desempenho individual.

A confiança pessoal, ao contrário, precisa ser produzida e renovada. A teoria fiduciária também adverte contra simplificações: o Estado não possui um beneficiário único, suas finalidades são plurais e a analogia privada não pode substituir as estruturas próprias do direito público.

5 Pettit: não dominação e o limite da aproximação

Não dominação

Philip Pettit (1997) recoloca a liberdade republicana em termos de não dominação. Não basta não sofrer interferência atual; importa não viver à mercê de um poder capaz de interferir arbitrariamente.

A teoria exige contestabilidade, controles e condições que impeçam dependência da vontade alheia. Esse argumento ocupa enorme parte do terreno que uma teoria sobre poder controlado poderia pretender reivindicar.

A distinção republicana entre interferência e dominação impede uma simplificação frequente. Nem toda interferência estatal é arbitrária, assim como a ausência momentânea de interferência não assegura liberdade. O problema está na capacidade de interferir sem controles suficientes, segundo vontade não obrigada a acompanhar interesses e razões publicamente pertinentes.

Uma autoridade benevolente, se puder agir arbitrariamente, continua ocupando posição de dominação. Essa estrutura é particularmente fecunda para examinar instituições que concentram poderes excepcionais: a avaliação republicana não pode depender da confiança na intenção do ocupante.

A contestabilidade ocupa, por isso, posição central. O cidadão não precisa governar cada decisão para não ser dominado; precisa dispor de instituições pelas quais decisões possam ser questionadas segundo razões reconhecíveis e procedimentos efetivos. A aproximação com o problema deste estudo é evidente. A diferença está em que a higidez republicana não pretende substituir a liberdade como não dominação. Seu foco é mais restrito: verificar se as próprias condições institucionais de contestação e controle permanecem operáveis ao longo do tempo.

Diferença de objeto

A higidez republicana, se tiver autonomia, não deve competir com Pettit (1997) oferecendo outra definição de liberdade. Sua pergunta é institucional e temporal: a ordem conserva as condições que permitem que os controles legitimamente previstos continuem incidindo sobre o poder? A não dominação examina o status de liberdade diante de poder arbitrário; a higidez examina a conservação das relações que tornam o poder controlável.

6 Fuller e o fechamento jurídico

Legalidade

Lon Fuller (1969) recorda que a legalidade não se reduz à existência de comandos formalmente emanados. Sua exposição da moral interna do direito reúne exigências como generalidade, publicidade, prospectividade, inteligibilidade, possibilidade de cumprimento, relativa estabilidade e congruência entre as regras anunciadas e sua administração efetiva. Essas exigências permitem avaliar a legalidade como realização institucional sujeita a graus de êxito e fracasso.

Não se deve, contudo, atribuir a Fuller a teoria de mudança institucional gradual desenvolvida por outras tradições. O ponto pertinente aqui é mais preciso: a legalidade pode ser comprometida mesmo quando a forma externa de uma regra não esgota o modo como ela é administrada.

Fechamento

A consequência mais importante para este estudo é um limite. Conceitos como higidez, prudência, temperança, reputação ou normalidade não podem converter-se em fontes autônomas de poder estatal. Nenhum deles cria competência, infração ou sanção.

Se uma teoria concebida para conter o poder autorizasse o Estado a punir com base em avaliações metajurídicas vagas, produziria precisamente a expansão que pretende diagnosticar.

Finalidade

Também a finalidade precisa ser manejada com cautela. Perguntar se uma prerrogativa permanece ligada à finalidade pública que justificou sua atribuição é exercício legítimo de análise. Não significa autorizar o intérprete a substituir o direito por sua própria concepção de boa administração.

O teste é diagnóstico e argumentativo; a invalidação jurídica continua dependente das fontes, competências e procedimentos do ordenamento.

7 Integridade institucional: Kirby e Dworkin

Kirby

Nikolas Kirby (2021) aproxima a integridade institucional da disposição robusta de uma instituição para perseguir sua finalidade eficientemente, respeitando limites de legitimidade e seus compromissos. Essa formulação é suficientemente abrangente para absorver boa parte da ideia de que instituições devem permanecer orientadas às finalidades que justificam seus poderes.

A unidade relacional

O confronto produz, contudo, um deslocamento útil. Talvez a unidade elementar da higidez não seja a instituição considerada isoladamente. Uma instituição pode funcionar internamente de modo coerente e ainda participar de uma relação que enfraquece os controles recíprocos. O objeto passa a ser a relação institucionalizada entre quem exerce poder e quem possui competência para limitá-lo, revê-lo ou responsabilizá-lo.

Dworkin

A integridade em Dworkin (1986) opera sobretudo como ideal interpretativo: decisões jurídicas devem apresentar a prática do direito como empreendimento coerente de princípios. A interlocução é valiosa para a ideia de justificação, mas não coincide com o problema aqui examinado, que é a conservação material da operabilidade das relações de controle.

A noção de integridade institucional merece cuidado adicional porque oferece uma alternativa importante ao hábito de avaliar a qualidade pública começando pela virtude pessoal do agente. Nikolas Kirby propõe uma concepção institution-first: a integridade do agente somente pode ser compreendida a partir da contribuição que ele oferece à integridade da instituição. A ordem analítica é relevante.

Se o propósito, os compromissos e as restrições de legitimidade da instituição vêm primeiro, o comportamento individual não é julgado pela intensidade subjetiva da convicção, mas pela maneira como sustenta uma prática institucional que deve continuar justificável independentemente de quem ocupa o cargo.

Kirby define a integridade institucional pública como uma disposição robusta para perseguir eficientemente o propósito da instituição, dentro das restrições de legitimidade e em coerência com seus compromissos.

A formulação contém dois freios contra simplificações frequentes.

O primeiro impede que eficiência seja tratada como valor suficiente: uma instituição pode realizar intensamente determinada finalidade e, ainda assim, violar as condições de legitimidade que tornam público o seu poder. O segundo impede o movimento inverso, no qual a observância ritual de procedimentos substitui a capacidade de cumprir a função para a qual a instituição existe.

Integridade, nessa chave, exige finalidade, legitimidade e compromisso operando conjuntamente.

Essa contribuição alcança parte significativa do problema da personalização. Se a excelência do agente é derivada da integridade da instituição, o prestígio pessoal não pode funcionar como critério autônomo de correção institucional. A autoridade que se apresenta como indispensável à missão pública inverte a relação: em vez de a pessoa ser avaliada por sua contribuição à instituição, a instituição passa a ser avaliada pela fidelidade à pessoa. Essa inversão não é categoria formulada por Kirby, mas a concepção institution-first permite percebê-la com maior nitidez.

Dworkin introduz uma ideia de integridade situada em outro plano. Em Law's Empire, a integridade do direito está ligada à exigência de que a prática jurídica seja interpretada como expressão coerente de princípios de justiça e equidade. Não se trata, portanto, de uma teoria sobre a robustez das relações de controle entre instituições. A aproximação é útil porque ambas recusam decisões públicas compreendidas como atos isolados: decisões pertencem a práticas que devem poder ser justificadas como conjunto. A diferença, contudo, é decisiva.

A higidez republicana não pergunta prioritariamente se o direito fala com coerência de princípio, mas se o poder continua submetido, no tempo, a mecanismos efetivamente operáveis de limitação, revisão e responsabilização.

A distinção preserva a utilidade de ambos os conceitos. Uma ordem pode apresentar elevada coerência interpretativa e, simultaneamente, concentrar de modo problemático a capacidade de definir os próprios limites; pode também possuir controles vigorosos e conviver com divergências interpretativas profundas. Integridade e higidez podem reforçar-se, mas não são intercambiáveis. A primeira interlocução impede que a teoria do controle se transforme em simples ética pessoal; a segunda impede que a qualidade institucional seja reduzida à coerência interna de suas decisões.

8 Lessig e Thompson: corrupção sem o envelope de dinheiro

Lessig

Lawrence Lessig (2013) amplia o conceito de corrupção ao mostrar que instituições podem tornar-se dependentes de influências incompatíveis com sua finalidade mesmo sem suborno individual. A corrupção institucional pode resultar de uma economia de influência que altera incentivos, prioridades e confiança. A pergunta central torna-se: de quem ou de quê a instituição passou a depender?

Thompson

Dennis Thompson (2018) vai além da figura do agente venal. Práticas normais, legais e até respeitáveis podem, em conjunto, produzir efeitos corruptores sobre a instituição. Isso desloca a atenção da culpa individual para a estrutura. Em certas situações, a resposta adequada não é punir alguém que cumpriu as regras, mas reformar regras cujo funcionamento agregado produz resultados incompatíveis com a finalidade institucional.

Limite

Essas teorias, porém, não esgotam o problema. Pode haver deterioração da capacidade de controle sem captor, beneficiário privado, quid pro quo ou dependência externa.

Uma instituição pode tornar-se progressivamente autorreferente por sua própria trajetória de atuação. Corrupção institucional é uma possível patologia da higidez, não seu sinônimo.

A passagem da integridade para a corrupção institucional desloca a pergunta. Em vez de indagar apenas quais qualidades uma instituição deve possuir, torna-se necessário compreender como práticas aparentemente normais podem afastá-la de seus próprios fins. Lawrence Lessig formulou a corrupção institucional em torno de influências e dependências que enfraquecem ilegitimamente a eficácia da instituição, inclusive por meio da deterioração da confiança pública.

A contribuição é especialmente importante porque dispensa a imagem simplificadora do agente venal. Uma instituição pode sofrer corrupção em sentido estrutural mesmo quando seus integrantes não recebem propina, não pretendem traí-la e acreditam cumprir adequadamente suas funções.

Dennis F. Thompson radicaliza a utilidade dessa distinção ao mostrar que a corrupção institucional pode estar associada a benefícios diretamente úteis ao desempenho de uma finalidade institucional e a práticas incorporadas às rotinas de agentes respeitáveis. O problema surge quando a relação sistemática que produz esses benefícios também enfraquece procedimentos necessários aos propósitos primários da instituição. A ambiguidade é central: aquilo que ajuda a instituição em uma dimensão pode simultaneamente prejudicar as condições que justificam seu funcionamento.

Esse ponto oferece uma advertência particularmente fecunda para instituições de controle. Cooperação, circulação de informação, deferência e coordenação podem ser funcionalmente úteis. Não há razão para presumir que proximidade institucional seja patológica.

A questão aparece quando uma vantagem funcional produz dependência ou compromete procedimentos cuja finalidade é preservar alteridade, fiscalização ou possibilidade de contestação. A análise precisa, por isso, resistir tanto à ingenuidade que considera toda cooperação benigna quanto ao exagero que denomina corrupção qualquer relação intensa entre órgãos públicos.

A corrupção institucional tampouco pode ser utilizada como rótulo genérico para toda perda de higidez.

Em Lessig, a dependência imprópria ocupa lugar central; em Thompson, a estrutura de benefício, serviço e comprometimento do propósito institucional é constitutiva da categoria. Pode haver redução da controlabilidade sem que exista benefactor identificável, vantagem externa, quid pro quo ou mesmo benefício institucional no sentido empregado por Thompson. Um precedente processual, uma assimetria informacional ou uma prática reiterada pode elevar o custo futuro do controle sem constituir corrupção institucional em sentido técnico.

A consequência metodológica é importante. Quanto mais grave a palavra utilizada, maior deve ser a disciplina de seu emprego. “Corrupção”, “captura”, “abuso”, “autoritarismo” e “erosão” não podem funcionar como sinônimos retóricos de desaprovação.

A análise institucional ganha precisão quando identifica o mecanismo específico: dependência, conflito de finalidade, concentração funcional, perda de alteridade, entrincheiramento, expansão de competência, dificuldade de reversão ou deterioração da capacidade de controle. A força crítica decorre da demonstração do mecanismo, não da intensidade do adjetivo.

9 Erosão democrática: Bermeo, Ginsburg, Huq, Scheppele, Varol, Levitsky, Ziblatt e Landau

Bermeo

Nancy Bermeo (2016) mostrou como o retrocesso democrático contemporâneo frequentemente abandona o golpe clássico e opera por formas graduais: engrandecimento do Executivo, manipulação eleitoral estratégica e outros mecanismos que preservam aparências institucionais. A lição é decisiva: deterioração gradual não é novidade teórica.

Ginsburg e Huq

Tom Ginsburg e Aziz Huq (2026) descrevem a retrogressão constitucional como deterioração incremental de componentes essenciais da democracia constitucional. Controles podem enfraquecer sem desaparecer de uma vez. Também aqui se encontra grande parte da diferença entre arquitetura formal e efetividade material.

Scheppele e Varol

Kim Lane Scheppele (2018), com o autocratic legalism, e Ozan Varol, com o stealth authoritarianism, demonstram que a legalidade pode ser instrumentalizada para enfraquecer o constitucionalismo.

Procedimentos juridicamente reconhecidos podem servir a fins de concentração e repressão. A forma legal, portanto, não imuniza uma prática contra avaliação institucional.

Levitsky e Ziblatt

Steven Levitsky e Daniel Ziblatt (2018) destacam normas informais e institutional forbearance: atores democráticos precisam resistir à utilização máxima de poderes formalmente disponíveis quando seu emprego destrói as condições de convivência institucional. A aproximação com a modéstia institucional é evidente. A diferença é que a modéstia, aqui, permanece uma categoria funcional da relação do agente com a competência e não pretende criar obrigações além das juridicamente reconhecidas.

Landau

David Landau (2013) demonstra que o próprio constitucionalismo pode ser utilizado abusivamente. Emendas, substituições constitucionais e outros instrumentos legítimos em abstrato podem servir à concentração de poder. A contribuição impede que se confunda constitucionalidade formal de um mecanismo com saúde democrática de seu emprego.

Delimitação

A higidez, contudo, não deve transformar-se em sinônimo de erosão democrática. Uma democracia pode sofrer perda localizada de qualidade institucional sem estar em trajetória autoritária. Toda erosão grave provavelmente envolve deterioração de higidez; nem toda deterioração de higidez constitui erosão do regime. Essa diferença de escala preserva utilidade analítica.

A literatura sobre erosão democrática impõe outro limite importante à linguagem do diagnóstico. Nancy Bermeo demonstrou que formas clássicas de ruptura, como golpes abertos, cederam espaço relativo a processos graduais em que atores eleitos enfraquecem controles, manipulam instituições ou ampliam prerrogativas sem abandonar imediatamente a moldura democrática. Ginsburg e Huq examinam a deterioração incremental de componentes essenciais da democracia constitucional; Scheppele descreve formas de legalismo autocrático; Varol identifica o emprego de instrumentos constitucionais com aparência democrática para fins autoritários; Levitsky e Ziblatt destacam a importância de normas informais que contêm a exploração máxima de poderes formalmente disponíveis.

David Landau (2013) acrescenta uma contribuição especialmente útil ao mostrar que mecanismos de mudança constitucional podem ser empregados para enfraquecer a própria ordem democrática. Seu abusive constitutionalism tem objeto definido: emendas e substituições constitucionais utilizadas para tornar incumbentes difíceis de remover e debilitar instituições de accountability.

A categoria não deve ser estendida automaticamente a qualquer interpretação controvertida ou exercício expansivo de competência. A precisão exige conservar o vínculo entre o instrumento constitucional de mudança e a deterioração democrática que caracteriza a formulação.

O conjunto dessas teorias produz uma lição de prudência em duas direções. De um lado, a aparência de juridicidade não basta para excluir deterioração institucional. Processos de enfraquecimento podem utilizar instrumentos formalmente reconhecidos e ocorrer por acumulação. De outro, nem toda controvérsia grave autoriza diagnosticar erosão democrática do regime.

Uma democracia pode sofrer patologias localizadas, desequilíbrios entre órgãos ou episódios de expansão institucional sem que estejam demonstrados os elementos necessários para afirmar um processo abrangente de autocratização.

A higidez republicana ocupa, nesse ponto, uma escala analítica intermediária. Ela permite perguntar pela qualidade das relações de poder e controle antes de concluir que a democracia como regime está em regressão. A distinção é relevante no debate brasileiro porque impede que a crítica institucional dependa de uma afirmação maximalista.

É possível sustentar que determinada relação entre jurisdição, investigação, persecução e controle apresenta problemas republicanos sérios sem afirmar, por esse único dado, que a democracia deixou de funcionar ou que seus agentes perseguem conscientemente um projeto autoritário.

10 Resiliência e reparo: Merkel, Boese, Lieberman, Mettler, Roberts, Daly e Rosenfeld

Resiliência

A literatura de resiliência democrática retira outra possível falsa novidade. Wolfgang Merkel (2026) trata a resiliência como capacidade de resistir, ajustar-se e recuperar-se sem perder o caráter democrático.

Vanessa Boese e colaboradores distinguem a resistência ao início da deterioração daquela que impede o colapso depois de iniciado o processo. Robert Lieberman, Suzanne Mettler e Kenneth Roberts também incluem a força dos controles e da accountability na capacidade democrática de resistir a ameaças.

Reparo e autocorreção

Tom Gerald Daly (2025) trabalha a ideia de constitutional repair: sistemas degradados precisam de instrumentos capazes de restaurar condições constitucionais. Michel Rosenfeld, por outra via, examina a legitimidade da democracia constitucional em sociedades pluralistas e insiste na articulação entre limitação do poder, Estado de Direito, direitos fundamentais e democracia. Sua contribuição é útil aqui por uma razão distinta da literatura de reparo: a mera continuidade formal das instituições não esgota os requisitos de legitimidade constitucional.

Regenerabilidade, reparo e autocorreção, portanto, não devem ser apresentados como descobertas próprias deste ensaio, e tampouco devem ser fundidos em uma única categoria.

A distinção relevante

A diferença possível está no momento analítico. A resiliência pergunta como a democracia responde a ameaça, choque ou deterioração. A higidez pode perguntar como as relações ordinárias de poder se modificam antes mesmo de haver um evento externo identificável: o próprio exercício regular da competência pode alterar, lentamente, as condições de controle futuro.

A resiliência democrática introduz uma pergunta diferente: não apenas como instituições se deterioram, mas como resistem a pressões, preservam propriedades democráticas e, quando necessário, recuperam capacidades afetadas. A literatura contemporânea procura evitar a identificação entre resiliência e mera sobrevivência.

Um regime pode permanecer formalmente existente e, ainda assim, perder características que justificavam qualificá-lo como democrático. Resistir significa conservar propriedades normativamente relevantes, não apenas manter organizações e procedimentos em funcionamento.

Essa distinção é particularmente importante para instituições poderosas. Sobrevivência organizacional não é critério suficiente de saúde institucional. Uma corte pode continuar decidindo, uma polícia continuar investigando e um Ministério Público continuar promovendo ações enquanto relações de controle, expectativas de imparcialidade ou mecanismos de responsabilização se transformam.

A pergunta sobre higidez situa-se precisamente nesse intervalo entre existência e qualidade do funcionamento.

A literatura sobre reparo constitucional acrescenta a dimensão posterior ao dano: como reconstruir instituições depois de deterioração profunda. Esse problema não coincide com o objeto central deste estudo. A preocupação aqui é anterior e menos dramática: identificar condições pelas quais controles continuam operáveis antes que a ordem necessite de reconstrução extraordinária. A diferença é semelhante à existente entre capacidade de recuperação e conservação preventiva. Ambas são importantes, mas respondem a momentos distintos da vida institucional.

Daí decorre uma consequência prática. Quanto mais cedo uma ordem consegue reconhecer alterações na operabilidade de seus controles, menor a necessidade de recorrer posteriormente a reformas de ruptura. A prevenção republicana não consiste em congelar instituições ou impedir adaptação. Consiste em acompanhar se a adaptação preserva as relações que tornam o poder contestável, revisável e responsabili

zável.

11 Pierson, Mahoney, Thelen, Greif, Laitin e Vermeule: o tempo dentro das instituições

Pierson

Paul Pierson (1993) demonstra que políticas públicas não apenas produzem efeitos; seus efeitos modificam a política futura. Recursos, organizações, expectativas e incentivos são redistribuídos, criando feedback e trajetórias autorreforçadoras. A dependência de trajetória explica por que pequenas escolhas podem adquirir grande peso com o tempo.

A importância de Pierson (1993) está em inverter a direção habitual da causalidade. Políticas não são apenas resultados de disputas anteriores; depois de adotadas, redistribuem recursos, alteram incentivos, formam expectativas e oferecem aos atores novas interpretações do que é possível ou legítimo. O efeito torna-se causa. Essa ideia impede que o constitucionalista trate cada decisão institucional como acontecimento isolado. Uma prática pode ser juridicamente delimitada no presente e, ainda assim, produzir condições que favoreçam sua repetição, ampliem sua aceitação ou elevem o custo de contestá-la no futuro.

O conceito de feedback, entretanto, não autoriza concluir que todo precedente gera deterioração. Há feedbacks que estabilizam direitos, fortalecem controles e consolidam boas práticas.

A direção normativa precisa ser demonstrada. Para a hipótese de higidez, somente interessa o feedback que afete a operabilidade futura dos controles, e ainda assim será necessário identificar mecanismo causal: alteração de incentivos, dependência informacional, custo reputacional, mudança de expectativa, redistribuição de recursos ou outra relação demonstrável.

Mahoney e Thelen

James Mahoney e Kathleen Thelen (2010) mostram que mudança institucional não exige substituição formal das regras. Layering, drift, conversion e outros mecanismos permitem transformação gradual por acréscimo, deslocamento de contexto ou nova interpretação. Portanto, a proposição de que a regra pode permanecer enquanto a instituição muda já está plenamente estabelecida.

Mahoney e Thelen tornam ainda menos defensável a ideia de que a continuidade textual assegura continuidade institucional. Regras comportam margens de interpretação e aplicação; atores operam dentro dessas margens; mudanças de contexto podem alterar os efeitos de uma regra sem que uma palavra seja modificada. Layering acrescenta novos elementos a arranjos existentes; drift permite que a mudança do ambiente transforme os efeitos de regras não atualizadas; conversion redireciona instituições para finalidades ou usos diferentes; displacement substitui gradualmente arranjos anteriores.

A taxonomia importa porque fornece mecanismos, e não apenas a constatação genérica de que as instituições mudam.

Para a análise constitucional, a lição é severa. A pergunta “a regra mudou?” é necessária, mas insuficiente. Também é preciso perguntar se mudaram as condições de aplicação, os incentivos dos agentes, os significados atribuídos à competência e as relações entre quem exerce o poder e quem deveria controlá-lo. A transformação institucional pode ocorrer precisamente porque a linguagem jurídica permaneceu disponível para usos que antes não eram centrais.

Greif e Laitin

Avner Greif e David Laitin (2004) examinam mudança institucional endógena: instituições podem produzir processos que modificam as condições de sua própria estabilidade. A endogeneidade, isoladamente, também não constitui terreno disponível para reivindicação original.

Vermeule

Adrian Vermeule (2005; 2009) acrescenta a perspectiva sistêmica e os selection effects. Regras constitucionais podem alterar quem ocupa posições, quais incentivos predominam e como o sistema se estabiliza ou se enfraquece.

O ponto relevante para este estudo é que feedback constitucional existe; o problema específico procurado precisa, portanto, ser mais estreito do que a simples afirmação de que instituições transformam a si mesmas.

O problema que permanece

A pergunta que permanece é se um tipo particular de feedback merece atenção própria: aquele em que a trajetória de exercício de um poder modifica as condições futuras sob as quais os controles juridicamente preservados poderão incidir sobre esse mesmo poder.

12 O’Donnell: quando o controle existe e não funciona

Accountability horizontal

Guillermo O’Donnell (1998) é um adversário teórico particularmente importante porque já formula a diferença entre possuir instituições de accountability e possuir instituições efetivamente capazes de agir.

Agências podem ter autoridade legal para supervisionar, investigar ou sancionar outros órgãos e, ainda assim, ser enfraquecidas, neutralizadas ou incapazes de cumprir sua missão.

O’Donnell (1998) define a accountability horizontal a partir da existência de agências estatais dotadas de autoridade legal e efetivamente dispostas e capacitadas a agir diante de ações ou omissões de outros agentes ou órgãos do Estado que possam ser qualificadas como ilícitas, desde a supervisão rotineira até sanções e impeachment.

A formulação é decisiva porque não trata a competência escrita como suficiente: autoridade legal, disposição e capacidade de atuação precisam coexistir. Um mecanismo formal de controle pode, portanto, ser institucionalmente frágil quando a agência incumbida de operá-lo não dispõe de condições efetivas para agir.

Essa perspectiva também impede que a autonomia de um órgão seja avaliada apenas por garantias formais de seus membros. A questão é relacional: autonomia para fazer o quê, perante quem e sob quais custos? Uma instituição pode ser independente de ordens hierárquicas e, simultaneamente, depender de informações, cooperação, precedentes ou deferências provenientes do próprio centro que deveria controlar. A existência dessa dependência não prova captura; indica apenas que a efetividade do controle precisa ser examinada no plano em que realmente opera.

A delimitação imposta pela literatura

A consequência conceitual é inequívoca: a diferença entre controle formal e controle efetivo já pertence ao campo da accountability horizontal e não pode ser reivindicada como contribuição autônoma deste estudo.

O problema específico surge apenas quando se acrescenta a dimensão temporal e reflexiva: a possibilidade de que o exercício do próprio poder controlado participe da alteração das condições futuras em que os controles juridicamente preservados poderão incidir.

A questão subsequente

Em vez de perguntar apenas se B possui competência e capacidade para controlar A hoje, passa-se a perguntar se a trajetória de exercício de A contribui para alterar as condições sob as quais B poderá exercer amanhã o mesmo controle que juridicamente continua possuindo.

13 Levinson e Pildes: os freios dependem das relações políticas

Separação de partidos, não apenas de poderes

Daryl Levinson e Richard Pildes (2006) mostram que a imagem clássica de ramos constitucionalmente rivais pode ser enganosa. Quando os mesmos partidos controlam instituições diferentes, os incentivos para fiscalizar diminuem; quando há governo dividido, podem aumentar. A existência formal de separação de poderes não determina, sozinha, a intensidade do controle.

Independência relacional

A análise de Levinson e Pildes sugere uma cautela mais geral, mas não formula a categoria de “independência relacional” empregada neste estudo. O artigo demonstra, no desenho constitucional norte-americano, que incentivos partidários podem reorganizar cooperação e conflito entre Executivo e Legislativo, tornando inadequada a expectativa de que a separação formal dos ramos produza automaticamente fiscalização vigorosa. A categoria aqui proposta parte dessa advertência e a desloca: para avaliar um controle, importa perguntar não apenas se o controlador possui autonomia jurídica, mas se conserva condições institucionais para suportar os custos de contrariar o poder controlado.

A expressão independência relacional procura captar justamente essa diferença entre status e funcionamento.

A autonomia jurídica é uma condição importante, mas não esgota a independência relevante para o controle. Se a atuação de B contra A exige recursos fornecidos por A, informações monopolizadas por A, cooperação discricionária de A ou enfrentamento de custos institucionais que B não consegue suportar, a relação pode tornar-se assimétrica mesmo sem qualquer alteração de competência. A dependência pode ser parcial, setorial e contingente; por isso, não deve ser convertida automaticamente em diagnóstico de submissão.

A cautela é decisiva no transporte da tese de Levinson e Pildes. Seu mecanismo central é partidário e foi desenvolvido para a separação de poderes norte-americana. O valor comparativo não está em supor que o Brasil reproduza essa estrutura, mas em reconhecer a proposição mais geral que o caso revela: o comportamento dos freios depende das relações efetivas entre atores e instituições. Aplicada ao contexto brasileiro, essa proposição exige demonstração própria dos mecanismos relevantes, e não analogia por semelhança superficial.

Além dos partidos

O mecanismo partidário não esgota o fenômeno. Mesmo sem identidade partidária, captura ou conluio, precedentes, convenções, deferências e custos acumulados podem reduzir a disposição ou a capacidade de ativar controles. O insight de Levinson e Pildes abre a porta para uma análise mais ampla das relações concretas que fazem um freio funcionar.

14 Levinson, Sachs e Barber: entrincheiramento

Entrincheiramento funcional

Daryl Levinson e Benjamin Sachs (2015) demonstram que o entrincheiramento político possui equivalentes funcionais que não dependem da alteração formal das regras. Políticas substantivas podem fortalecer aliados, enfraquecer adversários, modificar a composição da comunidade política ou alterar estruturas decisórias, produzindo obstáculos à mudança comparáveis aos de formas clássicas de entrincheiramento. A contribuição é especialmente importante porque mostra como o jogo político pode tornar vitórias mais resistentes à reversão sem que as regras formais do jogo sejam reescritas.

A distinção

O entrincheiramento funcional aproxima-se do problema, mas não o absorve. Entrincheiramento diz respeito à dificuldade de mudança ou reversão de posições, políticas ou vantagens; controlabilidade, no sentido empregado neste estudo, refere-se à possibilidade de fazer incidir mecanismos existentes de fiscalização, revisão e responsabilização. Os fenômenos podem coincidir empiricamente, mas a distinção analítica permanece necessária.

Barber

N. W. Barber (2016) mostra que formas de entrenchment podem ser externas, autoimpostas ou autorreferentes. Isso reforça a necessidade de observar como instituições participam da criação das condições que as protegem. Ainda assim, autoentrincheiramento não é idêntico à autolegitimação: uma instituição pode não tornar seu poder irreversível e, mesmo assim, tornar seus controles menos operáveis.

Três fenômenos

Convém, portanto, separar três movimentos. Expansão do poder: o órgão passa a poder fazer mais. Entrincheiramento: torna-se mais difícil retirar ou reverter o poder ou seu resultado. Deterioração da controlabilidade: torna-se mais difícil fazer operar os controles que juridicamente continuam incidindo sobre ele. Os três podem ocorrer juntos, mas não são equivalentes.

15 Tushnet, Balkin e o engrandecimento institucional

Hardball

Mark Tushnet (2004) descreve constitutional hardball como utilização agressiva de práticas juridicamente defensáveis que desafiam entendimentos e convenções estabelecidos. A categoria mostra que a transformação das relações constitucionais pode ocorrer sem ilegalidade evidente.

Constitutional rot

Jack Balkin (2018) amplia o foco para a deterioração constitucional acumulada. Normas, partidos, instituições e práticas podem degradar-se, e os próprios mecanismos destinados a proteger a democracia podem tornar-se parte do problema. A ideia genérica de deterioração dos controles, portanto, já possui literatura robusta.

Aggrandizement

A literatura sobre institutional e judicial aggrandizement examina a expansão gradual da autoridade institucional, inclusive por interpretação e uso de competências existentes. É importante, porém, não confundir expansão com perda de controle. Um órgão pode adquirir poder e continuar plenamente fiscalizável; outro pode conservar a mesma competência formal e tornar-se menos suscetível aos controles que sempre existiram.

16 Carpenter, Moss e Vermeule: captura e self-dealing

Captura

Daniel Carpenter e David Moss (2014) tratam regulatory capture como desvio sistemático da regulação em benefício dos regulados, associado à ação e influência do setor captor. A categoria é poderosa, mas exige um vetor: alguém captura, influencia ou redireciona a instituição.

Self-dealing

Problemas de self-dealing, discutidos por Vermeule e por outras tradições do desenho institucional, revelam situação diferente: a autonomia necessária para proteger uma função pode permitir que a própria instituição decida questões que a beneficiam. Surge um trade-off genuíno entre independência e controle.

Não maximização

A resposta não pode ser simplesmente maximizar controle. Máximo controle pode destruir independência; máxima transparência pode destruir sigilo legítimo; máxima estabilidade pode imobilizar; máxima accountability pode intimidar. A ordem constitucional trabalha com valores tensionados.

Higidez significa compatibilidade funcional, não maximização de um deles.

17 Pozen: controles vivem também de normas informais

Self-help

David Pozen (2014) mostra que os poderes recorrem a formas de self-help institucional, retaliação, cooperação e acomodação que não cabem inteiramente na descrição das competências formais. Normas de segunda ordem podem conter ou estimular escaladas.

Operabilidade

A lição é decisiva para a ideia de operabilidade. Um controle não funciona apenas porque a Constituição diz que B pode controlar A. B precisa obter informação, possuir independência suficiente, suportar custos, resistir a retaliações legítimas ou ilegítimas e operar dentro de convenções que tornam o exercício possível. A competência é condição necessária, mas não suficiente.

O entrincheiramento ajuda a distinguir outra dimensão do problema. Uma decisão pode produzir efeitos duradouros sem tornar o agente que a tomou menos controlável; inversamente, um centro de poder pode permanecer formalmente sujeito às mesmas regras enquanto os custos de ativação do controle aumentam.

Dificuldade de reversão e dificuldade de controle frequentemente caminham juntas, mas não são a mesma propriedade. Essa separação evita que toda estabilidade seja interpretada como patologia e que toda patologia seja descrita como estabilidade excessiva.

A literatura sobre captura regulatória oferece cautela semelhante. Captura não é mera proximidade, influência ou coincidência de posições. Em seu sentido analítico, pressupõe mecanismos pelos quais interesses organizados desviam uma instituição de finalidades públicas em seu benefício. A noção é poderosa precisamente porque é exigente. Empregá-la sem demonstração de quem captura, por quais mecanismos e em benefício de quê converte uma categoria explicativa em acusação vaga.

A mesma disciplina vale para self-dealing e autorreferência. Um agente ou instituição pode adotar decisões que ampliem sua capacidade futura sem que o benefício pessoal seja demonstrável; pode também proteger prerrogativas legítimas cuja conservação seja necessária à função.

O problema republicano não está na simples existência de interesse institucional na própria autonomia, mas na ausência de alteridade suficiente para avaliar quando a proteção deixa de servir à finalidade constitucional e passa a dificultar indevidamente o controle.

David Pozen demonstra que a análise norte-americana da separação de poderes precisa levar a sério formas de self-help interinstitucional e um conjunto de normas não escritas ou quase jurídicas que disciplinam cooperação e retaliação entre órgãos. Essas contramedidas podem ser funcionalmente necessárias, mas também são suscetíveis a erro, abuso e escaladas. A contribuição reforça a ideia de que a operação material dos freios não se esgota no texto das competências. Sua transposição ao Brasil, entretanto, exige identificar equivalentes funcionais em vez de presumir que convenções e incentivos norte-americanos se reproduzam em instituições de desenho distinto.

O resultado dessas aproximações é uma exigência de causalidade mais rigorosa. Para falar em deterioração da controlabilidade, não basta demonstrar que o poder cresceu, que uma decisão se tornou difícil de reverter ou que os órgãos de controle mantêm relações intensas entre si. É necessário identificar como a trajetória de exercício de determinada competência, combinada com precedentes, dependências, incentivos, práticas ou assimetrias, reduziu a probabilidade, a independência ou a eficácia futura de um controle juridicamente preservado. Sem esse elo, a categoria permanece apenas descritiva.

18 CONSERVAÇÃO DA OPERABILIDADE DOS CONTROLES

Delimitação após o exame da literatura

Depois de atravessar essas tradições, sobra muito menos do que havia no ponto de partida — e isso é intelectualmente saudável. Não são novas a impessoalidade, a contenção do poder, a não dominação, a accountability, a mudança gradual, o feedback, a corrupção institucional, a captura, o entrincheiramento, a resiliência, o reparo, a diferença entre regra formal e prática material ou a expansão institucional.

O problema específico

Permanece, entretanto, uma relação suficientemente específica para merecer formulação própria: o exercício ordinário e juridicamente reconhecido de uma competência pode, em interação com precedentes, dependências, práticas, incentivos e relações institucionais, reduzir a capacidade futura de incidência dos controles que juridicamente permanecem em vigor sobre o mesmo centro de poder.

O enunciado contém quatro requisitos que evitam transformar a categoria em rótulo genérico.

Primeiro, deve existir um controle juridicamente reconhecido; sem ele, não há operabilidade a conservar, mas eventual lacuna normativa.

Segundo, deve ser identificável uma redução material da capacidade de incidência desse controle, e não apenas descontentamento com seu resultado.

Terceiro, a redução precisa possuir relação causal plausível com a trajetória de exercício do poder controlado, ainda que em interação com outros fatores.

Quarto, a competência formal de controle deve permanecer substancialmente preservada; se foi juridicamente abolida, o fenômeno é outro e pode ser descrito diretamente como supressão ou reforma do controle.

Esses requisitos também delimitam o alcance probatório da categoria. Não basta afirmar que um órgão se tornou poderoso, que uma decisão é definitiva ou que determinado agente adquiriu prestígio. Poder, definitividade e prestígio podem coexistir com controles robustos.

A deterioração somente se caracteriza quando houver elementos para demonstrar que mecanismos de limitação, revisão ou responsabilização se tornaram menos capazes de incidir sobre o centro de poder, apesar de sua permanência jurídica.

Formulação

Há deterioração da higidez quando a trajetória de exercício de uma competência pública contribui, em interação com relações, práticas ou dependências institucionais, para reduzir a capacidade efetiva de incidência futura dos controles juridicamente mantidos sobre esse mesmo centro de poder.

Teste de conservação

A pergunta operacional é simples: se as competências jurídicas de controle permanecessem formalmente inalteradas, o exercício reiterado do poder controlado poderia tornar materialmente mais difícil, custoso, improvável ou institucionalmente arriscado ativá-las no futuro? Uma resposta afirmativa não prova abuso, intenção, ilicitude ou autoritarismo. Indica apenas que a relação merece exame.

Alteridade suficiente

Todo controle pressupõe alguma alteridade entre quem exerce a competência e quem pode limitá-la, revê-la ou responsabilizá-la. Essa alteridade não precisa ser absoluta nem sempre externa à instituição, mas precisa ser suficiente para que o controlado não determine, na prática, as condições de funcionamento de seu próprio controle.

19 Higidez republicana

Definição

Pode-se então definir higidez republicana como a qualidade relacional e temporal de uma ordem institucional na qual o exercício ordinário do poder permanece efetivamente submetido aos mecanismos juridicamente instituídos de limitação, revisão e responsabilização, sem que a própria trajetória de exercício das competências reduza materialmente a capacidade futura de incidência desses controles.

A higidez republicana pode, assim, ser compreendida como qualidade relacional e temporal da ordem institucional. É relacional porque não reside isoladamente no comportamento virtuoso de uma autoridade nem na integridade abstrata de um órgão: depende do modo como poderes e controles se conectam. É temporal porque a avaliação não se encerra no instante da decisão.

Importa saber o que o exercício presente deixa como condição para decisões e controles futuros.

A categoria não funciona como fonte de competência, padrão autônomo de invalidade ou autorização para sanção. Sua utilidade é diagnóstica e analítica. Quando o direito positivo já prevê determinado controle, a noção permite perguntar se a dinâmica institucional preserva ou deteriora as condições de seu funcionamento. Qualquer consequência jurídica continua dependente das normas de competência, procedimento, responsabilidade e garantia aplicáveis ao caso. Esse fechamento é indispensável para que uma teoria destinada a conter o poder não se converta, paradoxalmente, em fundamento vago para ampliá-lo.

Uma categoria deliberadamente estreita

A definição é deliberadamente estreita. Higidez não substitui democracia, República, legalidade, separação de poderes, integridade, não dominação, accountability ou resiliência. Também não é escala moral de autoridades. Sua utilidade está em nomear uma pergunta que atravessa esses campos: os controles que legitimamente existem continuam materialmente capazes de operar sobre o poder que devem controlar?

Erro soberano

Uma instituição hígida não é uma instituição sem erros. Sistemas constitucionais são construídos precisamente porque erros são inevitáveis. O que não pode existir é erro soberano: erro cuja revisão dependa decisivamente da aquiescência do poder beneficiado ou cuja repetição altere as condições de tal modo que a possibilidade de revisão permaneça apenas nominal.

20 Personalização, distância republicana e dispensabilidade

Distância republicana

A personalização retorna agora em contexto mais preciso. Ela não é apenas questão estética ou comportamental. Pode reduzir distâncias necessárias ao controle: entre pessoa e instituição, entre interesse e competência, entre crítica e retaliação, entre controlador e controlado. Por isso pode ser sintoma ou mecanismo de deterioração de higidez.

Dispensabilidade

Uma instituição saudável deve poder substituir seus ocupantes sem tratar a substituição como ameaça à própria missão. A indispensabilidade pessoal, quando deixa de ser simples reconhecimento de talento e se converte em dependência estrutural, é passivo institucional. Instituições foram inventadas, entre outras razões, para sobreviver às pessoas.

A personalização institucional pode agora ser formulada de maneira mais estrita. Ela não se confunde com visibilidade pública, liderança, estilo pessoal, autoridade intelectual ou popularidade. Instituições inevitavelmente são exercidas por pessoas, e determinadas funções políticas exigem identificação pública intensa.

A patologia começa quando atributos que pertencem ao cargo ou à instituição passam a operar como extensões da posição pessoal do ocupante, tornando mais difícil separar a crítica à conduta da crítica à instituição, a proteção da função da proteção do agente e a continuidade institucional da permanência de determinada pessoa.

Há, portanto, uma dimensão objetiva que dispensa investigação da intimidade psicológica do agente. O diagnóstico pode observar padrões: concentração de decisões em uma figura, associação pública persistente entre missão institucional e pessoa, emprego de prerrogativas funcionais em controvérsias que envolvem o próprio agente, dificuldade de substituição, deferência pessoal confundida com respeito ao órgão ou aumento do custo institucional da crítica. Nenhum desses elementos isolados prova personalização.

A combinação e a persistência é que podem revelar redução da distância entre pessoa, função e instituição.

A intensidade admissível dessa presença pessoal varia conforme a função. A política eletiva tolera e muitas vezes exige liderança personalizável porque representação, programa e responsabilidade eleitoral se vinculam a pessoas identificáveis. Funções jurisdicionais, investigativas e persecutórias operam sob lógica diferente. Nelas, imparcialidade, substituibilidade, procedimento e fundamentação impessoal possuem peso maior.

Não se exige desumanização do agente; exige-se que sua individualidade não se converta em fonte autônoma de autoridade.

Essa diferença funcional também explica por que a modéstia institucional não deve ser confundida com traço de temperamento. Um agente pode ser pessoalmente expansivo e institucionalmente disciplinado; outro pode possuir comportamento discreto e, ainda assim, exercer a competência de maneira apropriativa. Modéstia institucional designa uma relação observável com o cargo: reconhecer na prática que convicção não cria competência, competência não elimina limite e prestígio não transfere ao ocupante a propriedade simbólica da instituição.

A substituibilidade oferece um teste adicional. Instituições maduras precisam sobreviver à troca de seus agentes sem que a continuidade de sua missão pareça depender de biografias específicas. Isso não significa que todos os agentes sejam equivalentes em qualidade ou que lideranças excepcionais não produzam efeitos positivos. Significa apenas que a excelência individual não deve ser incorporada à arquitetura como requisito de funcionamento.

Quando a ordem passa a necessitar de determinada pessoa para conservar legitimidade, capacidade ou identidade, a admiração pública converteu-se em dívida institucional.

A distância republicana reúne essas exigências sem pretender transformá-las em métrica matemática. Trata-se da separação funcional necessária entre pessoa e cargo, interesse e competência, proteção e imunidade, decisão e controle, prestígio e irresponsabilidade. Distância insuficiente favorece apropriação; distância excessiva pode produzir isolamento burocrático e irresponsividade. A questão constitucional não é maximizar distância, mas preservá-la na medida necessária para que autoridade e controle continuem distinguíveis.

21 Escrutínio social, normalidade e limites

Sociedade

Nem todo controle relevante é estatal. Academia, advocacia, imprensa, magistério, associações e cidadãos produzem escrutínio, crítica e reputação. Essas atividades não possuem competência sancionatória estatal, mas ajudam a impedir que o universo institucional se torne autorreferente. A crítica não diminui necessariamente as instituições; a impossibilidade da crítica, sim.

Normalidade

Normalidade institucional não é silêncio, harmonia ou ausência de conflito. Tribunais divergem; poderes se enfrentam; agentes erram. Normalidade significa que conflito e erro continuam processáveis por instituições que distinguem pessoa e função e aceitam a incidência dos controles legitimamente estabelecidos.

Sem novo poder

A normalidade não deve ser convertida em direito subjetivo artificial nem em cláusula aberta para punir comportamentos desagradáveis. O fechamento jurídico permanece absoluto: nenhuma exigência de higidez pode criar competência, ilícito ou sanção sem base jurídica prévia.

22 LIMITES CONCEITUAIS E ATRIBUIÇÕES DOUTRINÁRIAS

A precisão conceitual exige distinguir, em cada interlocução, três níveis: a proposição efetivamente sustentada pela literatura examinada; a inferência que pode ser construída a partir dela; e a formulação específica desenvolvida neste estudo. Essa distinção é indispensável porque conceitos próximos não são necessariamente equivalentes. A separação entre esses níveis também impede que a autoridade de autores consagrados seja utilizada para encobrir saltos argumentativos ou para atribuir originalidade a ideias já consolidadas na disciplina.

22.1 Montesquieu: não converter moderação em psicologia

Montesquieu sustenta a necessidade de organizar o poder de modo que o poder contenha o poder e associa diferentes formas de governo a princípios que as fazem mover. Daí se pode extrair uma advertência contra arquiteturas dependentes exclusivamente da virtude dos governantes.

Não se deve, porém, atribuir-lhe a categoria contemporânea de “modéstia institucional”, nem sugerir que tenha formulado uma teoria moderna de accountability. Autocontenção e heterocontenção são instrumentos analíticos deste ensaio para organizar uma tensão que sua obra ajuda a iluminar. A distinção precisa permanecer visível: a fonte fornece o problema; a terminologia é nossa.

22.2 Madison: desenho para a falibilidade, não licença para cinismo

O Federalista n. 51 fornece apoio sólido à ideia de que o governo deve ser capaz de controlar os governados e, em seguida, compelido a controlar a si próprio. A célebre hipótese dos homens não angelicais justifica mecanismos institucionais que não dependam de virtude perfeita. Seria contraditório, entretanto, transformar esse realismo em tese segundo a qual virtude e responsabilidade pessoal seriam irrelevantes.

O próprio desenho madisoniano pressupõe incentivos, ambições e deveres operando dentro de uma ordem constitucional. A conclusão correta é que a ética do agente não substitui a arquitetura; não que a arquitetura dispense a ética.

22.3 Weber: a repersonalização é uma inferência do ensaio

A distinção weberiana entre formas de dominação e a caracterização da autoridade legal-racional apoiam a separação entre pessoa, cargo e ordem impessoal. Já a ideia de “repersonalização no ápice” não deve ser apresentada como conceito de Weber. Trata-se de inferência construída a partir do contraste entre o tipo ideal de administração impessoal e situações em que prestígio, autoridade e identificação pública se concentram no titular.

A mesma cautela vale para o uso do senso de proporção: ele auxilia a reflexão sobre responsabilidade e exercício do poder, mas não oferece, por si, uma escala constitucional pronta para comparar magistratura, polícia, Ministério Público e política eletiva.

22.4 Pettit: a não dominação ocupa território amplo

Pettit (1997) ocupa território particularmente próximo ao vincular liberdade republicana à não dominação e ao desenvolver uma concepção de democracia na qual o governo deve permanecer exposto a contestação sistemática. Por isso, não seria defensável apresentar como nova a simples exigência de que o poder público seja controlável e contestável.

A diferença possível está no objeto analítico: a não dominação pergunta pelo status de liberdade diante de capacidade arbitrária de interferência; a higidez, no sentido estrito aqui proposto, pergunta pela conservação temporal das condições institucionais que tornam controles juridicamente existentes efetivamente operáveis. Trata-se de deslocamento de foco, não de superação da teoria neorrepublicana.

22.5 Fuller: o fechamento jurídico é uma dedução, não uma citação

A moral interna da legalidade fornece razões fortes para desconfiar de poderes exercidos por critérios obscuros, incongruentes ou imprevisíveis. Contudo, o “princípio de fechamento jurídico do poder”, tal como formulado neste ensaio, não é categoria de Fuller. É uma dedução normativa: se o propósito é conter expansão informal do poder, conceitos como higidez, temperança ou normalidade não podem funcionar como fontes autônomas de competência e sanção.

A fidelidade científica exige dizer claramente onde termina Fuller e começa a construção aqui proposta.

22.6 Teoria fiduciária: poder como encargo já possui tradição

A literatura fiduciária aplicada ao governo demonstra que não há novidade em afirmar que o poder público é confiado para finalidades que não pertencem ao agente. Também mostra que a transposição da relação fiduciária privada ao Estado é controversa: quem é o beneficiário, quais deveres são fiduciários, como se relacionam representação, soberania e pluralidade de interesses?

O “crédito republicano” somente acrescenta algo se permanecer mais estreito: descreve a assimetria temporal pela qual autoridade e prerrogativas são conferidas antes da avaliação do desempenho pessoal, enquanto confiança depende da conduta e justificação permanece devida.

22.7 Kirby e Dworkin: integridade não é higidez

Kirby oferece uma formulação institucional particularmente próxima ao vincular integridade pública à disposição robusta da instituição para perseguir sua finalidade dentro das restrições de legitimidade e de seus compromissos. Isso absorve parte importante da tese funcional. Dworkin, por sua vez, trabalha a integridade sobretudo como ideal interpretativo da prática jurídica. A conclusão deste ensaio — deslocar a unidade de análise da instituição isolada para a relação entre poder e controle — não deve ser atribuída a nenhum dos dois. É uma resposta às insuficiências que aparecem quando se pergunta não apenas se uma instituição é íntegra, mas se as relações que a cercam continuam capazes de limitá-la.

22.8 Lessig e Thompson: corrupção institucional não é sinônimo de perda de controle

Lessig e Thompson autorizam abandonar uma visão exclusivamente venal da corrupção. Dependências impróprias, incentivos normais e práticas legalmente permitidas podem produzir desvio institucional sem suborno clássico. A aproximação com a higidez é real, mas não completa.

A perda de operabilidade de um controle pode ocorrer sem captor, beneficiário privado ou dependência externa identificável. Portanto, a corrupção institucional deve ser tratada como uma das patologias possíveis, não como gênero que absorve todo o fenômeno.

22.9 Erosão democrática: não diagnosticar autoritarismo onde há patologia localizada

Bermeo, Ginsburg e Huq, Scheppele, Varol, Levitsky e Ziblatt e Landau (2013) demonstram, por caminhos diferentes, que a democracia pode ser enfraquecida gradualmente e por instrumentos juridicamente reconhecíveis. Essa literatura impede qualquer pretensão de novidade fundada na gradualidade ou na aparência legal. Ao mesmo tempo, ela impõe prudência ao diagnóstico brasileiro.

Uma controvérsia grave envolvendo órgãos jurisdicionais, investigativos ou persecutórios não autoriza, sem demonstração adicional, concluir que o regime inteiro ingressou em processo autoritário. A categoria de higidez deve ser capaz de identificar patologias relacionais importantes sem inflacioná-las automaticamente em diagnóstico de morte democrática.

22.10 Resiliência e reparo: distinguir prevenção, resistência e reconstrução

Merkel conceitua resiliência democrática como capacidade de suportar desafios e preservar propriedades democráticas; Boese e colaboradores distinguem momentos do processo de resiliência; Lieberman, Mettler e Roberts examinam fontes institucionais e sociais de resistência em contextos de polarização. Daly, em chave posterior ao dano, formula uma teoria de constitutional repair para democracias profundamente degradadas, mas não extintas. Essas contribuições retiram qualquer exclusividade de termos como regeneração, resistência, recuperação e reparo.

O objeto residual deste ensaio está antes: nas condições ordinárias que preservam a capacidade de controle enquanto o sistema ainda funciona.

22.11 Pierson, Mahoney-Thelen e Greif-Laitin: o tempo institucional já tem teoria

Pierson (1993) mostra que políticas públicas podem produzir feedback por ao menos dois mecanismos gerais: redistribuem recursos e incentivos entre atores e fornecem informações e sinais interpretativos que reorganizam percepções do mundo político. Greif e Laitin, por caminho distinto, procuram explicar como instituições persistem ou mudam endogenamente e como processos desencadeados por elas podem contribuir para sua própria transformação ou desaparecimento. Essas contribuições retiram qualquer pretensão de novidade da afirmação genérica de que instituições modificam as condições de sua própria continuidade.

22.12 O’Donnell: a maior correção de rumo

A accountability horizontal de O’Donnell (1998) produz uma correção particularmente importante. Ele já distingue a existência de agências legalmente autorizadas a controlar outras autoridades da efetividade com que conseguem fazê-lo. Assim, a diferença entre competência formal de controle e capacidade material de controlar não pode ser apresentada como inovação.

O passo adicional deste ensaio é temporal e reflexivo: investigar se a trajetória do próprio poder controlado participa da deterioração futura das condições em que o controle existente poderá operar.

22.13 Levinson e Pildes: cautela na generalização

A tese de “separation of parties, not powers” mostra, no contexto norte-americano, que incentivos partidários podem explicar melhor a intensidade do controle interinstitucional do que a simples separação formal entre ramos. O insight relacional é valioso, mas sua generalização ao Brasil exige cuidado. Suprema Corte, Ministério Público e Polícia Federal não reproduzem a estrutura partidária do Executivo e do Congresso norte-americanos.

O que pode ser transportado é a advertência metodológica: independência jurídica não garante, sozinha, antagonismo funcional nem controle efetivo. Os mecanismos brasileiros precisam ser demonstrados em seus próprios termos.

22.14 Levinson e Sachs: entrincheiramento quase alcança o problema

A teoria do entrincheiramento funcional é uma das aproximações mais fortes. Políticas substantivas podem alterar recursos, coalizões e estruturas decisórias, dificultando reversão futura sem modificar formalmente as regras. A diferença defendida neste ensaio é entre reversibilidade e controlabilidade. Entrincheirar é dificultar a retirada ou reversão de uma posição; deteriorar controlabilidade é dificultar a incidência de mecanismos de fiscalização, revisão ou responsabilização que continuam juridicamente existentes.

Essa distinção precisa ser demonstrada caso a caso, pois em situações concretas os fenômenos podem coincidir.

22.15 Barber: entrenchment é ferramenta constitucional, não sinônimo de autolegitimação

Barber examina o entrenchment como técnica que torna a mudança jurídica mais difícil e discute razões que podem legitimá-lo. O fato de uma norma ou instituição estar protegida contra mudança ordinária não é, por si, patologia.

A inferência relevante para este estudo é negativa: estabilidade reforçada não deve ser confundida com direito de a instituição controlar soberanamente os próprios controles. A passagem do entrenchment para a ideia de circuito fechado de legitimação é elaboração nossa.

22.16 Tushnet, Balkin e aggrandizement: separar intensidade, expansão e controle

Constitutional hardball mostra que atores podem explorar agressivamente poderes juridicamente defensáveis; constitutional rot descreve deteriorações mais amplas da ordem democrática; a literatura de judicial aggrandizement procura decompor formas diferentes de expansão do poder judicial. A auditoria bibliográfica também corrige um ponto material da versão anterior: o ensaio “Clarifying Judicial Aggrandizement” é de Allen C. Sumrall e Beau J. Baumann, e não dos nomes antes registrados. A correção importa porque precisão bibliográfica é parte da própria disciplina que o texto exige das instituições.

22.17 Carpenter, Moss e captura: é preciso haver mecanismo

A literatura de regulatory capture adverte contra o uso frouxo da palavra “captura”. Captura requer mecanismo de influência e desvio em favor do grupo captor. Não basta discordância com decisões ou percepção de proximidade.

Para o problema brasileiro tratado em abstrato neste ensaio, é preferível falar em dependências, alinhamentos, custos de controle ou autorreferência quando não houver evidência suficiente para sustentar captura em sentido técnico.

22.18 Pozen: convenções e self-help não autorizam analogia automática

Pozen demonstra que conflitos entre poderes também são disciplinados por convenções e por formas de self-help que podem gerar escaladas e contramedidas. A contribuição é importante para compreender por que controles dependem de mais do que texto jurídico. Mas seu objeto imediato é a separação de poderes norte-americana e suas convenções. Aplicá-lo a relações brasileiras entre jurisdição, investigação e persecução exige identificar equivalentes funcionais, não apenas importar o vocabulário.

22.19 Delimitação resultante

O exame comparado conduz a uma formulação deliberadamente restrita. Impessoalidade, freios e contrapesos, não dominação, accountability, mudança institucional gradual, resiliência, entrincheiramento, corrupção institucional e expansão do poder possuem tradições próprias e não são rebatizados como higidez republicana. A categoria proposta concentra-se na conservação temporal da operabilidade dos controles: interessa saber se o exercício de uma competência pública, em interação com precedentes, práticas, incentivos ou dependências institucionais, contribui para reduzir a capacidade futura de incidência dos controles que juridicamente permanecem aplicáveis ao mesmo centro de poder. A proposição tem natureza analítica e permanece sujeita a demonstração empírica quando aplicada a casos concretos.

23 COERÊNCIA INTERNA E LIMITES DA FORMULAÇÃO

As categorias propostas somente são úteis se puderem coexistir sem contradição e se permanecerem submetidas às mesmas cautelas empregadas no exame da literatura. A coerência interna exige, portanto, confrontar fechamento jurídico, independência, controle, definitividade, personalização, escrutínio social e temporalidade para determinar os limites recíprocos de cada noção.

23.1 Fechamento jurídico e exigências de conduta

A primeira tensão aparece entre o fechamento jurídico do poder e categorias como modéstia institucional, temperança, distância republicana e normalidade. Se tais categorias pudessem produzir, por si mesmas, infrações ou sanções, a teoria incorreria precisamente no vício que pretende combater: ampliaria o poder estatal por meio de conceitos de conteúdo aberto. A compatibilização exige separar planos.

O direito somente pode impor consequências jurídicas quando houver fundamento normativo, competência e procedimento previamente reconhecíveis.

Já a análise acadêmica e o escrutínio social podem avaliar a qualidade institucional de condutas lícitas sem converter essa avaliação em sanção estatal.

A higidez republicana, portanto, não constitui fonte autônoma de dever jurídico.

Essa distinção também limita a linguagem prescritiva do ensaio. Afirmar que determinada prática reduz distância entre pessoa e cargo não equivale a declarar sua ilicitude. Sustentar que um arranjo dificulta controles não significa que seus participantes tenham cometido infração.

A teoria descreve propriedades e riscos institucionais; somente o direito positivo, aplicado pelas autoridades competentes e com as garantias correspondentes, pode transformar determinados fatos em responsabilidade jurídica.

23.2 Independência e controle

A segunda tensão envolve independência. Se a obra sustenta que poderes jurisdicionais, investigativos e persecutórios devem permanecer controláveis, poderia parecer que propõe submetê-los a instâncias externas capazes de dirigir seu conteúdo decisório. Essa conclusão seria incompatível com a própria função constitucional de garantias destinadas a proteger tais instituições contra pressões políticas e interesses circunstanciais.

Controle e subordinação, contudo, não são equivalentes. Um mecanismo de revisão, responsabilização ou fiscalização pode preservar autonomia decisória e, simultaneamente, impedir que a independência se converta em imunidade.

A noção de alteridade suficiente deve ser lida nessa chave. Não exige que todo controle seja exercido por órgão completamente estranho ao controlado, nem supõe uma regressão infinita de controladores. Exige apenas que nenhum centro de poder disponha, sozinho e sem contraponto juridicamente relevante, da definição final de todas as condições de sua própria responsabilização. A forma concreta dessa alteridade varia conforme a competência, a Constituição e o tipo de controle considerado.

23.3 Definitividade sem regressão infinita

A proposição segundo a qual definitividade não é soberania precisa enfrentar uma objeção evidente: toda ordem jurídica necessita de decisões finais. Se cada decisão de controle exigisse novo controlador, o sistema seria incapaz de encerrar controvérsias. A tese não elimina a última palavra processual. Distingue a definitividade de uma decisão da pretensão de que o órgão que a profere seja juridicamente autossuficiente em todas as dimensões de sua atuação. Uma corte pode encerrar definitivamente determinada controvérsia e continuar submetida, em outros planos, a regras de competência, impedimento, responsabilidade, transparência, composição e controle constitucionalmente previstos.

A corrigibilidade, por isso, não significa reversibilidade ilimitada de toda decisão. Significa que o sistema conserva mecanismos juridicamente reconhecidos para tratar erros, excessos ou desvios nos âmbitos em que o próprio ordenamento admite revisão ou responsabilização. Onde a Constituição atribui definitividade, a teoria da higidez não cria recurso inexistente. Seu objeto é verificar se os controles existentes continuam materialmente capazes de operar.

23.4 Crédito republicano e autoridade impessoal

O crédito republicano poderia contradizer a concepção weberiana de autoridade legal-racional caso fosse entendido como confiança pessoal antecipada no ocupante. A categoria somente permanece coerente se designar crédito institucional: a ordem confere previamente competências, prerrogativas, recursos e proteção ao cargo e, por derivação, ao agente regularmente investido. Não antecipa um juízo moral favorável sobre sua pessoa. A confiança pessoal é variável; a autoridade jurídica decorre da investidura; a obrigação de justificar o exercício do poder acompanha a função.

Essa correção impede que a legitimidade institucional dependa de popularidade.

Um agente pode possuir baixa confiança pública e continuar juridicamente competente; pode também desfrutar de enorme prestígio e permanecer estritamente limitado.

Crédito republicano não é capital carismático. É a assimetria pela qual o poder é entregue antes que o desempenho individual possa ser conhecido.

23.5 Personalização sem ficção de instituições sem pessoas

A crítica à personalização também precisa evitar o extremo oposto. Instituições não agem sem pessoas, e a responsabilidade democrática frequentemente exige que decisões possam ser atribuídas a agentes identificáveis. A despersonalização republicana não pretende apagar autoria, liderança, biografia ou responsabilidade. Seu objeto é impedir apropriação funcional.

O agente deve poder ser reconhecido como autor de uma decisão sem que a decisão transforme a instituição em extensão de sua identidade.

A distinção é especialmente importante porque diferentes funções públicas comportam graus distintos de personalização legítima. A representação política admite maior associação entre programa e pessoa; a jurisdição, a investigação e a persecução dependem mais intensamente de substituibilidade, procedimento e impessoalidade. A teoria seria incoerente se impusesse a todos os órgãos o mesmo padrão de distância entre pessoa e função.

23.6 Não maximização e proporcionalidade do controle

Outra possível contradição surgiria se a defesa da controlabilidade fosse convertida em defesa do máximo controle possível. Controles também produzem custos. Podem paralisar decisões, reduzir independência, incentivar conformismo, deslocar responsabilidade e permitir interferências oportunistas.

A higidez republicana não maximiza accountability, transparência, estabilidade, independência ou impessoalidade isoladamente. Procura compatibilizá-las de acordo com a função constitucional considerada.

A expressão “alteridade suficiente” contém deliberadamente essa limitação. O controle deve ser bastante para impedir autossuficiência, mas não tão invasivo que destrua a competência controlada. A intensidade adequada não pode ser deduzida de uma fórmula abstrata; depende da natureza do poder, da gravidade de seus efeitos, da reversibilidade das decisões e dos mecanismos jurídicos disponíveis.

23.7 Temporalidade sem falácia post hoc

A dimensão temporal da higidez apresenta um risco causal. O fato de um controle tornar-se mais difícil depois de determinado exercício de poder não demonstra que esse exercício tenha causado a deterioração. Mudanças políticas, tecnológicas, econômicas ou organizacionais podem alterar a capacidade de controle por razões independentes. A categoria somente possui força explicativa quando identifica mecanismo plausível entre a trajetória do poder e a redução futura da operabilidade do controle.

A análise deve mostrar, por exemplo, como determinado precedente alterou incentivos, como uma prática produziu dependência informacional, como a concentração de atribuições elevou custos de contestação ou como uma convenção modificou expectativas de atuação. Sem mecanismo, há correlação temporal; não há demonstração de deterioração endógena da controlabilidade.

23.8 Escrutínio social e competência estatal

O papel atribuído à sociedade civil também precisa permanecer compatível com o fechamento jurídico. Universidade, imprensa, advocacia, associações e produção intelectual não constituem instâncias estatais de revisão e não substituem procedimentos de responsabilização. Sua função é distinta: produzir informação, crítica, reputação, interpretação e contestação pública.

Esse escrutínio pode aumentar custos reputacionais de determinadas condutas, mas não pode ser confundido com pena nem utilizado como fundamento suficiente para restrição estatal de direitos.

A distinção preserva duas liberdades simultaneamente: a liberdade institucional necessária ao exercício das funções públicas e a liberdade social de formar juízo sobre o modo como o poder é exercido. Uma República não precisa escolher entre autoridade e crítica. Precisa impedir que uma delas adquira o poder de extinguir a outra.

23.9 Aplicação ao presente brasileiro: hipótese, não veredicto

A coerência exige, por fim, que o contexto brasileiro seja tratado com o mesmo rigor imposto à teoria.

A existência de controvérsias graves em torno de instituições jurisdicionais, investigativas e persecutórias justifica a pergunta que organiza o estudo, mas não prova antecipadamente sua resposta.

A personalização, a perda de alteridade ou a deterioração da controlabilidade precisam ser demonstradas por relações, práticas e efeitos identificáveis; não podem ser inferidas apenas da notoriedade dos agentes, da intensidade do debate público ou da discordância com decisões concretas.

Por essa razão, o presente ensaio permanece deliberadamente no plano institucional. Ele identifica riscos, critérios e mecanismos capazes de orientar a análise de acontecimentos contemporâneos, mas não substitui investigação factual específica nem processo de responsabilização. Essa autolimitação é parte do argumento.

Uma teoria concebida para conter o poder perderia coerência se utilizasse sua própria linguagem para dispensar prova, competência ou procedimento.

23.10 Síntese dos limites

Submetida a esses testes, a construção conserva coerência apenas em versão restrita.

Higidez republicana não é moralidade pública total, nem sinônimo de democracia, integridade, legalidade, resiliência ou accountability.

Personalização não é liderança; independência não é imunidade; controle não é subordinação; definitividade não é soberania; crítica não é sanção; estabilidade não é entrincheiramento; poder elevado não é, por si, perda de controlabilidade. A utilidade da formulação depende justamente dessas negativas.

O núcleo positivo pode então ser expresso com maior precisão: uma ordem institucional é tanto mais hígida quanto consegue exercer poder suficiente para cumprir suas finalidades constitucionais e, ao mesmo tempo, conservar ao longo do tempo a efetiva incidência dos mecanismos jurídicos destinados a limitar, revisar e responsabilizar esse poder.

A patologia específica aparece quando a própria trajetória do exercício de uma competência contribui, por mecanismos identificáveis, para reduzir a capacidade futura desses controles sem correspondente alteração formal que explique ou legitime a mudança.

24 POSIÇÃO DA FORMULAÇÃO NO ESTADO DA ARTE

A posição da formulação no estado da arte depende menos de prioridade vocabular do que de delimitação conceitual. Importa determinar se o objeto já recebe tratamento suficientemente equivalente na literatura, se apenas reorganiza categorias conhecidas ou se concentra em uma relação que aparece dispersa entre tradições distintas.

O exame adicional de teorias próximas reduz ainda mais o espaço para afirmações expansivas.

A literatura já explica que instituições podem produzir efeitos que reforçam ou corroem suas próprias condições de persistência; que regras formalmente estáveis podem operar de modo diferente conforme incentivos e relações políticas; que políticas podem entrincheirar atores e resultados sem alterar as regras de mudança; que controles excessivos podem bloquear a ação governamental; que a contenção voluntária no uso de prerrogativas pode contribuir para a estabilidade democrática; e que a efetividade dos freios depende de uma ecologia institucional mais ampla.

Nenhuma dessas proposições deve ser apresentada como descoberta deste ensaio.

24.1 Greif e Laitin: instituições podem produzir as condições de sua própria transformação

Greif e Laitin aproximam-se do problema em nível profundo ao perguntar como instituições persistem em ambientes mutáveis e como processos desencadeados por elas próprias podem conduzir à mudança ou mesmo ao desaparecimento institucional. A noção de mudança endógena impede atribuir originalidade à ideia geral de que uma instituição modifica, por seu próprio funcionamento, as condições de sua continuidade.

O ponto relevante para a formulação aqui desenvolvida precisa, portanto, ser mais específico do que endogeneidade.

A especificidade possível está no objeto afetado pelo processo endógeno. O interesse não recai sobre a sobrevivência da instituição como um todo, mas sobre uma relação particular: a capacidade futura de incidência dos controles juridicamente preservados sobre o centro de poder cujo exercício participa da alteração. Uma instituição pode permanecer estável, conservar competências e continuar socialmente reconhecida enquanto determinados controles se tornam materialmente menos operáveis. Essa diferença de objeto não constitui prova de originalidade, mas impede a identificação simples entre higidez e teoria geral da mudança institucional endógena.

24.2 Pierson e o feedback: o exercício presente altera a política futura

A teoria do policy feedback já demonstra que decisões presentes redistribuem recursos, reorganizam incentivos, produzem efeitos interpretativos e alteram possibilidades políticas futuras. Esse mecanismo alcança parte considerável da dimensão temporal do argumento. Se uma política fortalece grupos, modifica expectativas ou eleva custos de reversão, a política deixa de ser apenas resultado da disputa anterior e passa a moldar a disputa seguinte.

Por isso, a simples afirmação de que o poder exercido hoje condiciona o poder de amanhã pertence a terreno conhecido. A pergunta mais estreita é se o feedback incide sobre a relação de controle do próprio poder: não apenas quem terá recursos, quais políticas serão reversíveis ou quais coalizões sobreviverão, mas se os mecanismos jurídicos já instituídos para limitar, revisar ou responsabilizar determinado centro conservarão capacidade material de atuação.

24.3 Levinson e Sachs: o entrincheiramento funcional chega muito perto

O entrincheiramento funcional de Levinson e Sachs constitui uma das aproximações mais fortes. Atores políticos podem proteger a si mesmos ou a políticas favorecidas por meios substantivos que alteram recursos, composição da comunidade política ou estrutura da decisão, alcançando efeitos de entrincheiramento sem modificar formalmente as regras de mudança. A proximidade com a tese temporal é evidente: a decisão presente modifica a dificuldade de reação futura.

Ainda assim, dificuldade de reversão e dificuldade de controle não são necessariamente idênticas. Uma política pode tornar-se muito difícil de revogar e continuar plenamente sujeita a fiscalização, revisão judicial ou responsabilização. Inversamente, a decisão substantiva pode ser reversível e, ao mesmo tempo, contribuir para tornar determinado controlador dependente, desinformado ou institucionalmente constrangido.

A distinção entre entrenchment e controlabilidade somente merece ser mantida quando essa diferença puder ser demonstrada; onde os mecanismos coincidirem, não há razão para multiplicar conceitos.

24.4 Aghion, Alesina e Trebbi: controlar demais também pode deteriorar a capacidade estatal

A economia política constitucional acrescenta uma objeção indispensável. Aghion, Alesina e Trebbi tratam como problema de desenho a quantidade de poder não controlado que uma sociedade delega a seus governantes. Poucos controles elevam o risco de tirania; controles excessivos podem bloquear a ação legislativa. A contribuição é importante porque impede que a higidez republicana seja concebida como função monotônica da quantidade de controle.

O argumento precisa, portanto, preservar duas capacidades simultaneamente: capacidade de agir e capacidade de controlar. Uma instituição paralisada por vetos não se torna mais hígida apenas porque está intensamente controlada. Do mesmo modo, uma instituição eficaz não se torna saudável apenas porque entrega resultados. A questão é relacional: autoridade suficiente para cumprir a finalidade pública e controles suficientemente operáveis para impedir apropriação, abuso e autossuficiência.

24.5 Holcombe e a efetividade das restrições constitucionais

A literatura de checks and balances também formula diretamente a diferença entre possuir boas regras e conseguir fazê-las valer. Holcombe sustenta que restrições constitucionais somente limitam o governo quando existem instituições capazes de interpretá-las e aplicá-las contra os próprios detentores do poder. Essa formulação reduz ainda mais qualquer pretensão de novidade associada à ideia de que o texto do controle pode permanecer enquanto sua efetividade se enfraquece.

A utilidade residual da higidez não está, assim, em descobrir que controles precisam ser efetivos. Está em tratar a efetividade como propriedade temporalmente conservável e potencialmente afetada pela trajetória do poder controlado. A diferença é pequena o bastante para recomendar prudência e específica o bastante para justificar investigação autônoma, desde que o mecanismo causal seja demonstrado.

24.6 Forbearance: a contenção voluntária e a capacidade futura de resistência

A literatura sobre institutional forbearance aproxima-se de maneira especialmente relevante da preocupação temporal. Levitsky e Ziblatt popularizaram a ideia de contenção no uso de prerrogativas formalmente disponíveis. Trabalho posterior de Sean Ingham oferece formulação mais precisa: agentes praticam forbearance quando deixam de realizar ações de legitimidade incerta, ainda que compatíveis com as regras constitutivas da democracia.

A razão proposta é dinâmica. Ações desse tipo podem produzir reações divergentes, semear dúvidas sobre o compromisso dos demais com as regras democráticas e enfraquecer a capacidade futura de coordenação social contra abusos genuínos.

Essa teoria chega muito perto de um elemento central deste ensaio: um exercício presente de poder pode reduzir uma capacidade futura de contenção. A diferença está no mecanismo e no objeto. Ingham examina sobretudo confiança mútua, conhecimento comum e coordenação dos defensores da democracia; a higidez, em sentido estrito, concentra-se na operabilidade futura de controles juridicamente instituídos sobre um centro de poder. As duas relações podem interagir. A erosão da confiança social pode enfraquecer controles formais, e práticas institucionais podem afetar a capacidade de resistência social. Mas uma não deve ser apresentada como simples reformulação da outra.

A aproximação produz também uma correção terminológica. “Modéstia institucional” não pode ser utilizada como se designasse um dever geral de renunciar ao exercício de prerrogativas juridicamente disponíveis.

Em determinadas circunstâncias, deixar de exercer uma competência necessária pode ser tão institucionalmente danoso quanto exercê-la em excesso. A modéstia relevante para este estudo é mais limitada: relação não apropriativa com a competência, reconhecimento prático de seus limites e disposição para permanecer submetido aos controles que o ordenamento legitimamente estabelece.

24.7 Ecologia de controles e a insuficiência do controlador isolado

Trabalhos recentes sobre a ecologia dos checks and balances reforçam outra intuição já presente em O’Donnell (1998), Levinson e Pildes: a eficácia de um mecanismo de controle depende do ambiente institucional no qual ele opera. Recursos, informação, incentivos, autonomia, relações interorganizacionais e capacidade de mobilização podem alterar a força real de controles formalmente idênticos. A unidade de análise, por isso, não pode ser apenas o órgão controlador tomado isoladamente.

Essa literatura recomenda substituir qualquer imagem mecânica de freios por uma imagem relacional. Um controle juridicamente robusto pode ser fraco em determinada ecologia; outro, formalmente modesto, pode tornar-se relevante quando apoiado por instituições independentes, imprensa, sociedade civil e mecanismos de informação.

A noção de higidez somente acrescenta algo se conseguir explicar como essa ecologia se transforma no tempo e, em especial, como o exercício do poder controlado participa dessa transformação.

24.8 Alcance da hipótese

O alcance da hipótese é deliberadamente limitado. A formulação não constitui teoria geral da República, nova teoria da democracia ou descoberta de um princípio desconhecido de limitação do poder. A literatura já explica mudança endógena, feedback, perda de efetividade dos controles, entrincheiramento, contenção institucional e relevância das relações informais.

O problema examinado é mais estreito: a possível modificação, pelo exercício ordinário de competências públicas, das condições materiais em que controles juridicamente preservados incidirão futuramente sobre o próprio centro de poder.

A investigação concentra-se, assim, na progressiva personalização das instituições e na conservação temporal da capacidade de controle. Tradições normalmente examinadas em compartimentos distintos são aproximadas para verificar se essa relação possui utilidade analítica própria sem duplicar categorias consolidadas. A resposta depende do percurso teórico e da demonstração dos mecanismos envolvidos, não de uma presunção de novidade.

24.9 Resultados sustentáveis

O percurso sustenta algumas proposições determinadas: a qualidade republicana de uma ordem depende de mais do que a distribuição formal de competências; independência e controle precisam ser compatibilizados; a separação entre pessoa, cargo e instituição possui relevância estrutural; e a efetividade dos controles é relacional e temporal. Precedentes, dependências, incentivos e práticas podem modificar essa efetividade sem reforma textual correspondente.

Nesse quadro, “higidez republicana” designa uma formulação sintética para a qualidade relacional e temporal de uma ordem em que o poder permanece efetivamente submetido aos mecanismos jurídicos de limitação, revisão e responsabilização ao longo do tempo. Seu estatuto é o de hipótese analítica, não o de teoria autônoma já validada. Sua utilidade dependerá da capacidade de distinguir fenômenos que categorias existentes tratam apenas parcialmente e de produzir explicações verificáveis em casos concretos.

24.10 A posição resultante

A posição da obra no estado da arte torna-se, assim, mais nítida. O estudo não se apresenta contra as tradições examinadas, mas depois delas.

Montesquieu e Madison fornecem a arquitetura elementar da contenção; Weber separa cargo e pessoa; Pettit (1997) oferece a gramática da não dominação; Fuller fecha a porta à criação metajurídica de poderes; a tradição fiduciária reafirma a funcionalização da autoridade; Kirby, Lessig e Thompson deslocam o olhar para propriedades e patologias institucionais; a literatura de erosão e resiliência mostra deterioração e resistência; Pierson, Mahoney, Thelen, Greif e Laitin incorporam o tempo; O’Donnell torna incontornável a efetividade da accountability; Levinson, Pildes, Sachs e Barber revelam relações políticas e entrincheiramentos; Pozen mostra o peso das convenções; e a literatura sobre forbearance demonstra que o uso presente de prerrogativas pode afetar capacidades futuras de defesa democrática.

Depois dessas contribuições, sobra pouco espaço para grandes proclamações — e isso favorece a obra. A questão que permanece é suficientemente determinada: como descrever e avaliar situações em que o exercício de poder público, sem necessariamente alterar as competências jurídicas de controle, contribui para modificar as condições futuras de sua incidência sobre o próprio centro de poder?

A resposta proposta articula personalização institucional, alteridade suficiente, controlabilidade e higidez republicana. Seu mérito não dependerá de ser a primeira, mas de ser conceitualmente precisa, juridicamente fechada e empiricamente útil.

25 O PRESENTE BRASILEIRO COMO PROBLEMA INSTITUCIONAL

O contexto nacional funciona, portanto, como campo de incidência da pergunta teórica, e não como prova de suas conclusões.

A gravidade institucional de acontecimentos recentes decorre precisamente de envolver centros de poder cuja independência é indispensável e cujas decisões podem produzir efeitos intensos sobre liberdade, patrimônio, reputação, processo político e funcionamento de outras instituições.

Quanto maior a autoridade constitucionalmente confiada, menos satisfatória se torna a alternativa entre confiança pessoal e hostilidade institucional. O problema republicano exige uma terceira posição: respeito à função acompanhado de exame rigoroso de seus limites.

Essa posição evita duas simplificações simétricas.

A primeira considera que criticar agentes de instituições encarregadas de proteger a ordem constitucional enfraquece necessariamente a própria ordem.

A segunda presume que a existência de controvérsias graves demonstra, por si, abuso ou ilicitude.

Nenhuma delas é adequada.

Instituições de grande porte devem suportar escrutínio proporcional ao poder que exercem; acusações contra seus agentes, por sua vez, continuam sujeitas às exigências de prova, competência e procedimento que caracterizam o Estado de Direito.

A opção por não personalizar a exposição não afasta o contexto que torna o problema urgente.

No Brasil contemporâneo, controvérsias envolvendo instituições dotadas de competências jurisdicionais, investigativas e persecutórias de primeira grandeza suscitam questões que não podem ser resolvidas pela simples adesão ou rejeição a seus ocupantes.

O problema republicano é anterior às preferências políticas: quais limites permanecem efetivamente operáveis quando instituições incumbidas de proteger a ordem constitucional, investigar ilícitos e promover a responsabilização de agentes públicos exercem poderes excepcionalmente relevantes?

O problema torna-se particularmente sensível quando diferentes competências se aproximam no mesmo circuito institucional. Investigar, requerer medidas, autorizar medidas, produzir informação, julgar, fiscalizar a legalidade e proteger a própria instituição são funções que podem possuir fundamentos constitucionais distintos e agentes distintos.

A República não exige distância absoluta entre elas, porque cooperação institucional é frequentemente indispensável. Exige, porém, que a proximidade funcional não dissolva a alteridade necessária ao controle.

A Suprema Corte, por sua posição no sistema constitucional, dispõe de poderes destinados a assegurar a autoridade da Constituição e a resolver controvérsias que nenhuma outra instância pode encerrar. Essa posição justifica garantias fortes de independência. Justamente por isso, a pergunta sobre seus limites não é manifestação de hostilidade ao tribunal. É consequência da importância que lhe foi atribuída. Quanto mais difícil é substituir um centro de decisão e quanto mais definitivas são suas decisões, maior é a necessidade de distinguir definitividade jurisdicional de soberania institucional.

A polícia judiciária federal, por sua vez, necessita de autonomia técnica suficiente para investigar pessoas poderosas sem subordinar a apuração a conveniências políticas. Essa proteção não transforma a atividade investigativa em poder autolegitimado. Investigação é exercício de autoridade estatal sobre pessoas, informações, patrimônio e liberdade.

Sua legitimidade depende de competência, finalidade, controle judicial quando exigido, supervisão jurídica nos termos constitucionais e possibilidade de escrutínio posterior. Independência operacional e responsabilidade não são valores rivais; uma protege a investigação contra interferência, a outra protege o cidadão contra a investigação sem limite.

O Ministério Público ocupa posição igualmente singular.

A Constituição lhe atribui independência e funções essenciais à ordem jurídica, ao regime democrático e aos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Essas garantias seriam inúteis se seus membros pudessem ser dirigidos politicamente segundo a conveniência do governo. Mas a mesma independência torna especialmente importante a existência de controles capazes de distinguir autonomia funcional de irresponsabilidade. O órgão que fiscaliza não deixa, por fiscalizar, de ser instituição pública submetida ao direito.

O ponto comum entre essas três estruturas não é uma acusação comum, muito menos a afirmação de que atuem sempre de modo coordenado. É uma questão de desenho: poderes indispensáveis podem adquirir relações de proximidade, precedentes, deferências e dependências que alterem o custo de seu controle. O risco não precisa assumir a forma de conspiração, intenção comum ou projeto consciente.

Instituições produzem efeitos agregados que nenhum agente isolado planejou. É precisamente essa possibilidade que a literatura de mudança institucional, feedback, accountability e corrupção institucional ensina a levar a sério.

Também seria erro converter o argumento em hostilidade à independência judicial, policial ou ministerial.

O Estado brasileiro conhece suficientemente os riscos da captura política para saber por que essas garantias existem. A solução republicana não é devolver tais instituições à tutela de governos ocasionais. É construir controles compatíveis com sua independência: controles capazes de funcionar sem transformar fiscalização em comando hierárquico e sem depender da anuência do próprio controlado.

A gravidade dos acontecimentos contemporâneos decorre, portanto, menos da celebridade dos agentes envolvidos do que do tipo de precedente institucional que práticas excepcionais podem deixar.

Pessoas passam. O precedente, a convenção, a deferência e o custo criado para o controlador seguinte podem permanecer.

Uma controvérsia atual torna-se problema constitucional duradouro quando modifica aquilo que futuros agentes considerarão normal fazer, tolerar ou deixar de controlar.

É nesse ponto que a personalização institucional se conecta à higidez. Quando o prestígio da instituição acompanha excessivamente a pessoa, a crítica pode ser reinterpretada como ataque à função; quando a proteção da função é projetada sobre o titular, o controle pode adquirir aparência de agressão institucional; quando o agente se torna símbolo necessário da missão, sua substituição passa a parecer ameaça. Nenhuma dessas situações prova ilicitude. Todas, porém, justificam escrutínio porque elevam o custo de distinguir a instituição daquele que temporariamente a representa.

A sociedade civil possui papel decisivo nesse ambiente.

Universidade, imprensa, advocacia, associações profissionais, pesquisadores e cidadãos não substituem os órgãos constitucionais de controle e não podem criar sanções. Podem, entretanto, recusar a transformação da autoridade em sacralidade.

O escrutínio argumentado, factual e juridicamente responsável é parte da ecologia republicana. Uma instituição que somente se considera respeitada quando não é criticada já começou a confundir prestígio com imunidade.

Um teste de impessoalidade ajuda a revelar a consistência do argumento institucional: a mesma interpretação de competência, a mesma proteção funcional, a mesma concentração de atribuições e a mesma dificuldade de controle seriam consideradas aceitáveis se os cargos fossem ocupados por agentes de orientação política, moral ou ideológica oposta?

Quando a resposta varia com a identidade do ocupante, a justificação corre o risco de repousar em confiança pessoal, e não em princípio institucional generalizável.

A análise deve permanecer especialmente cuidadosa porque a notoriedade de controvérsias contemporâneas favorece dois atalhos incompatíveis com o método acadêmico.

O primeiro consiste em presumir ilicitude a partir da excepcionalidade. O segundo consiste em presumir legitimidade a partir da finalidade declarada de defesa da democracia ou das instituições. Nenhuma das duas inferências é suficiente.

Medidas excepcionais podem possuir fundamento jurídico; finalidades constitucionalmente nobres podem ser perseguidas por meios inadequados.

Competência, procedimento, finalidade, necessidade, proporcionalidade quando juridicamente exigível e possibilidade de controle devem ser examinados separadamente.

A mesma cautela vale para a circulação de argumentos entre instituições.

A existência de cooperação entre órgãos jurisdicionais, policiais e ministeriais é normal e, em inúmeros contextos, indispensável à aplicação do direito. O problema surge apenas quando a cooperação reduz de modo relevante a distância funcional que permite a uma instituição controlar, contraditar ou revisar a atuação da outra. A proximidade não é, por si, patologia; a perda de alteridade é que pode sê-lo. Essa distinção evita transformar coordenação legítima em suspeita generalizada.

Também não se deve confundir crítica institucional com deslegitimação institucional. Tribunais constitucionais, polícias e Ministérios Públicos são fortalecidos quando seus poderes podem ser defendidos por razões que sobrevivem à troca dos ocupantes. A crítica que exige competência demonstrável, fundamentação, procedimento e controle não enfraquece necessariamente a autoridade pública; pode contribuir para separá-la do prestígio pessoal de quem a exerce. Instituições duráveis precisam ser capazes de suportar a alternância entre admiração e desaprovação social sem que sua validade dependa de qualquer das duas.

Nesse sentido, o presente brasileiro oferece um campo particularmente exigente para o teste de substituição. Prerrogativas defendidas durante uma conjuntura devem continuar defensáveis quando utilizadas por agentes de orientação oposta.

A estrutura constitucional não pode ser calibrada pela confiança depositada nos ocupantes atuais, porque o poder outorgado à função estará disponível aos sucessores. Uma justificativa institucional é tanto mais robusta quanto menos depende do nome de quem hoje ocupa o cargo.

A gravidade institucional, por fim, não decorre apenas de possíveis excessos consumados. Decorre também da aprendizagem que práticas reiteradas produzem. O excepcional pode converter-se em repertório; o repertório, em expectativa; a expectativa, em custo para quem pretende restaurar uma interpretação mais restrita. É nesse percurso que a questão contemporânea encontra a literatura sobre feedback e mudança gradual. O acontecimento deixa de ser apenas episódio quando altera o horizonte de possibilidades do agente seguinte.

26 CONCLUSÃO — PODER INSTITUCIONAL E RESPONSABILIDADE REPUBLICANA

O percurso realizado permite retornar à circunstância que motivou a investigação sem permanecer prisioneiro dela. Controvérsias envolvendo instituições centrais do Estado brasileiro revelam sua importância histórica precisamente quando deixam de ser tratadas apenas como episódios e passam a testar categorias gerais de organização do poder.

O resultado desse teste não autoriza uma teoria total da República, nem transforma divergências institucionais em prova automática de erosão democrática. Autoriza conclusões mais determinadas - e, por isso, mais resistentes.

A primeira é antiga em fundamento e permanente em consequência: o poder público não pertence a quem o exerce. Montesquieu e Madison demonstram por razões distintas que a contenção não pode depender exclusivamente da virtude; Weber fornece a gramática da autoridade vinculada ao cargo e à ordem impessoal; a tradição fiduciária recorda que prerrogativas são funcionalizadas; Pettit (1997) mostra por que liberdade republicana não se satisfaz com a esperança de benevolência de quem possui capacidade de interferência. O que essas tradições tornam insustentável é a transformação da confiança em pessoas determinadas em substituto da arquitetura institucional.

Daí decorre a importância da despersonalização. Ela não exige instituições sem rosto, agentes sem convicção ou autoridades invisíveis. Exige que a pessoa continue distinguível do cargo, que a proteção da função não se transforme em blindagem pessoal e que a instituição permaneça capaz de substituir seus melhores ocupantes sem perder identidade, legitimidade ou capacidade de agir. A excelência individual pode enriquecer uma instituição; não deve tornar-se requisito estrutural de sua sobrevivência.

O Supremo não pertence a seus ministros. A Polícia Federal não pertence a seus dirigentes. O Ministério Público não pertence a seus membros. O Estado não pertence aos governantes.

A segunda conclusão diz respeito aos controles. A literatura examinada impede qualquer simplificação. O'Donnell já demonstrara que competência formal de accountability não equivale a capacidade efetiva de exercê-la. Levinson e Pildes mostram que relações políticas alteram o funcionamento dos freios; Levinson e Sachs, que resultados e atores podem ser funcionalmente entrincheirados sem mudança formal das regras; Pierson (1993), Greif, Laitin, Mahoney e Thelen, que decisões e instituições transformam as condições de sua própria continuidade; Pozen, que convenções e práticas informais integram a dinâmica da separação de poderes; a literatura de forbearance, por sua vez, mostra que usos presentes de prerrogativas podem afetar capacidades futuras de defesa democrática. A temporalidade do poder, portanto, não é descoberta deste estudo.

O que o percurso permite isolar é uma pergunta mais estreita. Há situações em que a competência jurídica do controlador permanece substancialmente a mesma, mas sua capacidade material de incidir sobre o poder controlado diminui. Essa redução pode decorrer de precedentes, dependências informacionais, incentivos, práticas, relações interinstitucionais ou custos acumulados.

Quando a trajetória do próprio exercício do poder participa causalmente dessa transformação, existe um problema que não se esgota em expansão de competência, entrincheiramento de políticas, captura, corrupção institucional ou erosão democrática, embora possa coexistir com qualquer deles.

É nesse ponto, e somente nesse ponto, que a expressão higidez republicana mostra utilidade própria. Ela pode designar a qualidade relacional e temporal de uma ordem na qual o exercício ordinário do poder permanece efetivamente submetido, ao longo do tempo, aos mecanismos juridicamente instituídos de limitação, revisão e responsabilização, sem que a própria trajetória das competências reduza materialmente a capacidade futura de incidência desses controles.

A formulação não é apresentada como teoria autônoma comprovada nem como reivindicação de ineditismo. É uma síntese conceitual e uma hipótese analítica cuja validade futura dependerá de sua capacidade de explicar casos concretos melhor do que as categorias já disponíveis.

Essa conclusão exige um requisito causal. Não basta que o controle seja hoje mais difícil do que ontem. É preciso demonstrar como o exercício do poder contribuiu para essa dificuldade. O tempo, sozinho, não explica. A sequência, sozinha, não prova. A análise deve identificar mecanismos: precedentes que alteram expectativas, dependências que comprometem alteridade, assimetrias informacionais que reduzem fiscalização, práticas reiteradas que elevam custos de contestação ou arranjos que fazem o controlador depender materialmente do controlado. Sem mecanismo, a higidez degenera em metáfora; e nenhuma metáfora deve ser admitida como argumento.

Também não se segue que mais controle produza necessariamente melhor República. Aghion, Alesina e Trebbi ajudam a recordar que controles podem impedir abuso e também bloquear ação pública. Independência, accountability, transparência, estabilidade e impessoalidade não são valores que devam ser maximizados isoladamente. O problema constitucional consiste em combiná-los. O Estado precisa possuir autoridade suficiente para agir e alteridade suficiente para ser controlado. A independência protege a função contra pressões indevidas; o controle protege a sociedade contra a transformação dessa independência em autossuficiência.

Essa compatibilização esclarece a proposição segundo a qual definitividade não é soberania.

Ordens jurídicas necessitam de decisões finais; não necessitam de agentes ou instituições capazes de definir sem contraponto todas as condições de sua própria responsabilização. A última palavra sobre determinada controvérsia não produz propriedade sobre os limites do poder. A corrigibilidade republicana não cria recursos que a Constituição não criou, mas exige que os mecanismos de revisão e responsabilização que o ordenamento efetivamente prevê não sejam esvaziados por relações que tornem sua ativação meramente nominal.

O crédito republicano também encontra aqui sua dimensão exata.

A investidura entrega autoridade antes de conhecer o desempenho particular do agente. Essa antecipação não equivale a confiança pessoal.

Autoridade é conferida; confiança é variável; justificação é devida.

Probidade, urbanidade, discrição, respeito às competências alheias e submissão aos controles não constituem favores extraordinários prestados à sociedade. Quando juridicamente exigíveis, são deveres; quando pertencem ao plano mais amplo do juízo institucional, continuam sujeitos ao escrutínio social sem que esse escrutínio possa fabricar sanções ou competências inexistentes.

A aplicação brasileira deve respeitar integralmente essas cautelas. A notoriedade de ministros, magistrados, membros do Ministério Público, dirigentes policiais ou outras autoridades não demonstra personalização. Relações de cooperação entre órgãos não demonstram perda de alteridade. Decisões excepcionais não demonstram abuso apenas por serem excepcionais. Críticas públicas não demonstram perseguição; prestígio institucional não demonstra legitimidade de toda conduta. O diagnóstico exige fatos, mecanismos e distinções. É justamente porque as controvérsias atuais são graves que a linguagem acadêmica deve recusar a facilidade da acusação imprecisa.

Isso não significa neutralizar a crítica. Instituições poderosas precisam suportar escrutínio proporcional à intensidade de seus poderes. Universidade, Magistério, imprensa, advocacia, associações e sociedade civil não pedem licença institucional para examinar o exercício da autoridade pública. Não julgam processos no lugar dos tribunais nem aplicam sanções no lugar das autoridades competentes; formam juízo, produzem conhecimento, contestam justificações e preservam a possibilidade social de dizer que o poder continua sendo público.

A crítica pública não enfraquece necessariamente as instituições; em determinadas circunstâncias, pode contribuir para sua legitimidade ao conservar abertas as condições sociais de escrutínio. A supressão institucional da crítica, ao contrário, compromete uma dimensão relevante da contestabilidade republicana.

A personalização institucional e a deterioração da controlabilidade encontram-se, finalmente, sem se confundirem. A primeira reduz a distância entre pessoa e função; a segunda reduz a operabilidade futura dos controles. Uma pode ocorrer sem a outra. Quando se combinam, porém, o risco republicano se intensifica: o prestígio pessoal pode aumentar o custo do controle, enquanto a fraqueza do controle pode reforçar a identificação entre agente e instituição. A análise precisa demonstrar essa interação, jamais presumi-la.

A obra chega, portanto, a uma posição mais contida do que poderia parecer em seu ponto de partida e mais exigente do que uma simples defesa dos freios e contrapesos. Não propõe desconfiar de toda autoridade, reduzir a força do Estado ou multiplicar instâncias de veto. Propõe preservar uma propriedade elementar do poder constitucional: ele deve continuar sendo poder da instituição, exercido por agentes temporários, para finalidades públicas e sob controles cuja eficácia não dependa da boa vontade de quem está sendo controlado.

Há nisso uma dimensão intergeracional. Cada ocupante recebe uma instituição já formada por regras, práticas, precedentes, reputações e relações de controle que não criou sozinho. Durante sua passagem, pode fortalecê-las, consumi-las ou alterá-las. O agente temporário não administra apenas competências presentes; participa da construção das condições em que seus sucessores serão julgados, revistos e limitados. Preservar a controlabilidade significa não gastar, em benefício do exercício atual, uma capacidade de contenção que pertence também aos que virão.

A força do Estado e a limitação do Estado deixam, assim, de aparecer como alternativas. Uma ordem constitucional madura precisa de instituições fortes o bastante para cumprir suas funções sem depender de homens fortes e controladas o bastante para não produzir homens incontestáveis.

O contrário do Estado personalizado não é o não-Estado. É o Estado institucional. A contenção republicana não pressupõe abolir ou enfraquecer o poder, mas institucionalizá-lo de modo que sua força funcional não se converta em apropriação pessoal ou imunidade ao controle.

O resultado final pode ser formulado sem pretensão maior. A higidez republicana oferece uma linguagem para perguntar se o exercício presente da autoridade preserva, para o futuro, a capacidade de submetê-la aos controles que o direito instituiu. A personalização institucional oferece uma linguagem para perguntar se a distância entre pessoa e função continua bastante para que a instituição sobreviva a seus ocupantes. Se essas perguntas produzirem distinções verificáveis e melhorarem a análise de situações concretas, terão cumprido sua função. Não precisam ser inéditas para serem necessárias.

Uma República não deve depender de quem exerce o poder para saber onde o poder termina.

NOTA SOBRE AS CATEGORIAS ANALÍTICAS

As categorias “personalização institucional”, “crédito republicano”, “distância republicana”, “alteridade suficiente do controle”, “modéstia institucional” e “higidez republicana”, no sentido específico empregado neste estudo, pertencem à formulação analítica aqui desenvolvida. Não são atribuídas aos autores citados salvo quando o texto indicar expressamente um antecedente conceitual. A proximidade com tradições existentes é tratada como problema de delimitação e de utilidade explicativa, não como prova de originalidade.

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